Se pripravlja sprememba?
Vse predloge in spremembe predpisa imate na njegovi časovnici. Kliknite "Časovnica" na spodnji hitri navigaciji.
Izberi paket
U-I-134/13-22
Datum: 11. 2. 2016
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopkih za oceno ustavnosti, začetih z zahtevama Upravnega sodišča, na seji 11. februarja 2016
o d l o č i l o:
Osma alineja prvega odstavka 59.a člena Energetskega zakona (Uradni list RS, št. 27/07 – uradno prečiščeno besedilo, 70/08, 22/10 in 10/12) je bila v neskladju z Ustavo.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Upravno sodišče je prekinilo postopka odločanja o tožbah v upravnem sporu zoper odločbi Ministrstva za infrastrukturo in prostor, s katerima sta delno in dopolnilno gradbeno dovoljenje za gradnjo daljnovoda DV 2 x 110 kV Beričevo–Trbovlje ostali v veljavi. Na podlagi 156. člena Ustave je vložilo zahtevi, naj Ustavno sodišče oceni ustavnost osme alineje prvega odstavka 59.a člena Energetskega zakona (v nadaljevanju: EZ).
2. Predlagatelj meni, da je izpodbijana določba, ki ureja dokazila pravice graditi elektroenergetske vode ali prenosna omrežja zemeljskega plina, v neskladju s 33. in 69. členom Ustave. Pristojni organ naj bi na podlagi izpodbijane določbe, upoštevaje izjavo investitorja, da je tožnici v upravnem sporu vročil ponudbo za sklenitev pogodbe o pridobitvi služnosti, in upoštevaje odločbo pristojnega organa o uvedbi postopka omejitve lastninske pravice, odločil, da je investitor s tem izkazal pravico graditi na nepremičnini tožeče stranke v upravnem sporu. S tem naj bi bila investitorju omogočena gradnja še pred koncem postopka omejitve lastninske pravice. Postopek razlastitve in obremenitve lastninske pravice na nepremičnini s služnostjo naj bi bil urejen v Zakonu o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/02 in 8/03 – popr. – v nadaljevanju ZUreP-1), ki se v skladu s prvim odstavkom 59. člena EZ uporablja tudi za gradnjo in prevzem objektov in zemljišč, ki so potrebni za prenos in distribucijo električne energije. Z uvedbo postopka razlastitve ali uvedbo postopka za ustanovitev služnosti v javno korist naj še ne bi bilo odločeno o omejitvi lastninske pravice, saj naj bi se natančna vsebina omejitve in izpolnjenost drugih pogojev za omejitev ugotavljali šele v postopku o ustanovitvi služnosti s posebno odločbo. Zgolj dejstvo, da je razlastitveni postopek uveden, po stališču predlagatelja še ne pomeni, da bo v razlastitvenem postopku do omejitve lastninske pravice tudi prišlo. Omejitev lastninske pravice naj bi smela biti izvedena le v obsegu, ki naj bi bil potreben za varstvo javne koristi. To pa naj bi pomenilo, da bi lahko bila natančna vsebina omejitve lastninske pravice ugotovljena šele v drugi fazi razlastitvenega postopka. Iz ustavnosodne presoje naj bi izhajalo, da je namen postopka razlastitve oziroma omejitve lastninske pravice v vsakem konkretnem primeru ugotavljati, ali so izpolnjeni zakonski pogoji za razlastitev. S tem naj bi se zagotovilo učinkovito pravno varstvo razlastitvenega zavezanca pred posegi v lastninsko pravico, ki niso v javno korist. Po stališču predlagatelja izpodbijana določba takega pravnega varstva ne zagotavlja. Priznanje pravice graditi na podlagi šele uvedenega razlastitvenega postopka naj bi pomenilo, da lahko investitor gradi, še preden naj bi bilo ugotovljeno, ali so izpolnjeni z zakonom določeni pogoji za poseg na zemljišču razlastitvenega zavezanca. Investitorju naj bi se dovoljevala gradnja, ko še ni znano, ali je razlastitev oziroma omejitev lastniške pravice dopustna in v kolikšnem obsegu je dopustna. Predlagatelj tudi opozarja na ustaljeno sodno prakso, po kateri je odprava prvotne odločbe mogoča samo v primeru, če ta še ni bila izvršena. To pa naj bi pomenilo, da v primerih, ko se gradnja že izvršuje na podlagi gradbenega dovoljenja, kasneje izdana odločba o zavrnitvi zahteve za ustanovitev služnosti na samo gradnjo ne bo več vplivala. Razlastitveni upravičenec v postopku pred upravnim organom ne bo mogel doseči odstranitve gradnje, čeprav bi bilo v razlastitvenem postopku ugotovljeno, da razlastitev ni dopustna ali da je omejitev lastninske pravice dopustna v drugačnem obsegu, kot je bila predlagana. Takšna ureditev naj bi za tožnico v upravnem sporu pomenila dejansko razlastitev. Razlastitev oziroma omejitev lastninske pravice, ki naj bi učinkovala na podlagi izpodbijane zakonske določbe, naj bi onemogočala odpravo neupravičenega posega v lastninsko pravico. Predlagatelj meni, da potreba po hitrem ukrepanju za zavarovanje javne koristi ne upravičuje take ureditve, saj je v ta namen urejena možnost nujnega postopka po 104. členu ZUreP-1 in petem odstavku 59. člena EZ. Zato predlaga, naj Ustavno sodišče presodi skladnost izpodbijane ureditve s 33. in 69. členom Ustave.
3. Državni zbor na zahtevi ni odgovoril. Vlada v mnenju navaja, da so z izpodbijano določbo opredeljena dokazila o pravici graditi elektroenergetske vode in prenosna omrežja zemeljskega plina. Prostorska ureditev energetske infrastrukture, kamor spadajo tudi navedeni energetski objekti, je prostorska ureditev državnega pomena. Energetska infrastruktura naj bi se umeščala v prostor na podlagi državnega prostorskega načrta. Postopek priprave državnega prostorskega načrta naj bi se vodil s sodelovanjem bodočega investitorja gradnje in s sodelovanjem prizadete javnosti. Pred dokončno določitvijo koridorja, po katerem bo prostorska ureditev državnega pomena potekala, naj bi bila o tem širša javnost seznanjena prek javne razgrnitve. Pri sprejetju državnega prostorskega načrta mora biti skladno s tretjim odstavkom 93. člena ZUreP-1 za gradnjo izkazana javna korist. Investitor gradnje infrastrukture naj bi najprej ponudil odkup oziroma ustanovitev služnosti lastnikom zemljišč, prek katerih poteka predvidena trasa infrastrukture. Šele če investitorju ne bi uspelo sporazumno pridobiti pravice, naj bi se začel postopek prisilne razlastitve oziroma omejitve lastninske pravice. Investitor naj bi šele na podlagi pravnomočno zaključenega postopka razlastitve pridobil stvarno pravico, ki bi mu omogočala razpolaganje z nepremičnino. Vlada navaja, da se v postopku izdaje gradbenega dovoljenja ne odloča o lastninski pravici ali služnosti v javno korist. V tem postopku naj bi se odločalo, ali je nameravana gradnja skladna s prostorskim aktom in predpisi o graditvi objektov. Izdaja gradbenega dovoljenja, preden lahko razlastitveni upravičenec prevzame posest nepremičnine oziroma izvajanja služnosti, naj ne bi dajalo podlage za poseg v lastninsko pravico lastnika. Lastnik bi lahko prepovedal dostop do nepremične in bi lahko vložil tožbo zaradi motenja posesti. Izpodbijana ureditev naj bi omogočila vodenje vzporednega postopka odločanja o izdaji gradbenega dovoljenja in postopka razlastitve oziroma pridobitve služnosti. Na ta način naj bi se bistveno pospešili postopki gradnje energetske infrastrukture. S pridobitvijo pravice graditi lahko investitor vloži vlogo za pridobitev gradbenega dovoljenja. Vendar njegova vloga ne sme odstopati od predvidene trase v državnem prostorskem načrtu. Predlagana gradnja bi morala biti skladna s traso, s katero je bila javnost seznanjena. Upravni organ, ki odloča o razlastitvi, naj v postopku ne bi več odločal o smislu upravičenosti poteka določene trase, temveč naj bi le preveril, ali je za konkretno nepremičnino izkazana javna korist, ki pa naj bi izhajala iz državnega prostorskega načrta. Upravni organ naj ne bi ustavil postopka razlastitve zaradi nestrinjanja strank o ustreznosti odškodnine, temveč sta v takem primeru stranki napoteni na pravdo. Vlada še navaja, da bi morebitna razveljavitev izpodbijane določbe praktično onemogočila gradnjo prostorskih ureditev državnega pomena v sprejemljivih časovnih okvirih. Gradnja daljnovodov in prenosnih plinovodov naj bi bila v javno korist. Pomemben element javne koristi naj bi bila tudi hitrost gradnje, ki naj bi vplivala na stroške gradnje.
4. Tožnica iz upravnega spora je predložila Ustavnemu sodišču vlogo, v kateri je predstavila svoja stališča. Navaja, da lahko investitor na podlagi odločbe o uvedbi razlastitvenega postopka pridobi gradbeno dovoljenje in zgradi objekt, čeprav o razlastitvi in omejitvi lastninske pravice ni bilo odločeno in ni bila plačana odškodnina. Iz sodne prakse sodišč naj bi izhajalo, da zahtevka zaradi motenja posesti ni mogoče uspešno uveljavljati, če se na tuje zemljišče posega na podlagi gradbenega dovoljenja. To naj bi pomenilo, da zaradi izpodbijane določbe izdaja odločbe o uvedbi razlastitvenega postopka pomeni de facto odločitev o razlastitvi. V skladu s prakso Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) naj bi bil v okviru 1. člena Prvega protokola h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – Prvi protokol k EKČP) varovan tudi dejanski poseg v lastninsko pravico. Zato naj bi izpodbijana določba posegala v pravice iz 33. in 69. člena Ustave. Pogoj za odvzem ali omejitev lastninske pravice naj bi bilo plačilo odškodnine. Ker naj bi se na podlagi izpodbijane določbe poseglo v lastninsko pravico pred plačilom odškodnine, naj bi bila izpodbijana določba v neskladju z 69. členom Ustave.
5. Mnenje Vlade je bilo predloženo predlagatelju in tožnici v upravnem sporu, ki je zahtevala udeležbo v postopku pred Ustavnim sodiščem. Tožnica v upravnem sporu je poudarila, da tudi zakonska ureditev v Energetskem zakonu (Uradni list RS, št. 17/14 in 81/15 – v nadaljevanju EZ-1) ni odpravila protiustavnosti, zato je predlagala, naj Ustavno sodišče po načelu koneksitete razširi postopek ocene ustavnosti tudi na 473., 475. in 522. člen EZ-1. Pojasnila je, da je služnostni upravičenec že leta 2012 postavil daljnovod na njenem zemljišču in začel uporabljati omrežje. Zato naj bi tega leta že začela teči priposestvovalna doba za pridobitev služnosti po 522. členu EZ-1. Tožnica navaja, da bi bilo mogoče javni interes, ki naj bi bil v hitri gradnji infrastrukture, doseči tudi na drugačen način. Zakonodajalec bi lahko postopek razlastitve uredil zgolj enostopenjsko in bi lahko določil, da o razlastitvi celotne trase odloča le en organ, ne pa različne upravne enote. Zahteva po hitrosti postopka naj ne bi upravičevala ureditve, ki omogoča gradnjo še pred plačilom odškodnine. Tožnica se tudi ne strinja z ureditvijo, ki določa, da se o razlastitvi odloči v enem postopku, o odškodnini pa v drugem postopku, ki se lahko začne šele po koncu razlastitvenega postopka.
B. – I.
7. Med postopkom za oceno ustavnosti izpodbijane določbe je bila na spornem zemljišču parcelna številka 208/56, k. o. Kleče, na podlagi sodbe Upravnega sodišča št. I U 1370/2013 z dne 20. 5. 2014 pravnomočno ustanovljena služnost v javno korist. Vendar je tožnica iz upravnega spora vložila revizijo zoper navedeno sodbo, o kateri Vrhovno sodišče še ni odločilo. Zato je izpodbijana določba še vedno upoštevna za odločanje Upravnega sodišča.1
8. Z uveljavitvijo EZ-1 je med postopkom presoje EZ prenehal veljati. Ker je sodišče prekinilo postopek v posamičnih zadevah in z zahtevama začelo postopek za oceno ustavnosti izpodbijane določbe, ki je prenehala veljati, zakon pa bo v postopkih moralo uporabiti, so pogoji za ustavnosodno presojo iz drugega odstavka 47. člena ZUstS izpolnjeni.
B. – II.
9. Predlagatelj izpodbija osmo alinejo prvega odstavka 59.a člena EZ, ki je določala, da se je kot dokazilo pravice graditi štela tudi izjava investitorja, da je vročil lastnikom ponudbo za sklenitev pogodbe o pridobitvi služnosti oziroma ponudbo za sklenitev pogodbe o pridobitvi lastninske ali stavbne pravice v javno korist v skladu s tretjim oziroma četrtim odstavkom 59. člena tega zakona in odločbo pristojnega upravnega organa o uvedbi postopka razlastitve oziroma potrdilo, da je začet postopek za pridobitev služnosti v javno korist. Zatrjuje, da izpodbijana zakonska ureditev omogoča investitorju začetek gradnje na nepremičnini, na kateri še ni pridobil lastninske pravice ali služnosti v javno korist v razlastitvenem postopku oziroma postopku za ustanovitev služnosti v javno korist (v nadaljevanju razlastitveni postopek). Zato naj bi bila v neskladju s 33. in 69. členom Ustave.
10. Vlada v mnenju zatrjuje, da izdano gradbeno dovoljenje ne daje podlage za poseg v lastninsko pravico in ne daje podlage za prevzem posesti na nepremičnini z namenom gradnje. Po stališču Vlade mora investitor za izvedbo gradbenih del na določeni nepremičnini poleg pridobitve dokončnega gradbenega dovoljenja v razlastitvenem postopku pridobiti še lastninsko pravico ali služnost v javno korist ali pravico do posesti.2 Vlada tudi zatrjuje, da lahko lastnik nepremičnine kljub izdanemu gradbenemu dovoljenju prepove dostop do svoje nepremičnine in vloži tožbo zaradi motenja posesti.
11. Glede na različno razlago zakonskega besedila Vlade in predlagatelja je moralo Ustavno sodišče najprej razložiti pomen izpodbijane določbe.
12. Izpodbijana določba ureja posebnosti pri pridobitvi gradbenega dovoljenja za gradnjo elektroenergetskih vodov z nazivno napetostjo 110kV in več ter prenosnih omrežij zemeljskega plina. Gradbeno dovoljenje je po svoji naravi odločba, s katero pristojni upravni organ dovoli gradnjo in določi konkretne pogoje, ki jih je treba pri gradnji upoštevati.3 Z izdanim gradbenim dovoljenjem nosilec pridobi pravico zgraditi objekt pod pogoji, določenimi v gradbenem dovoljenju. Gradnja novega objekta se lahko začne le na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja (prvi odstavek 3. člena Zakona o graditvi objektov, Uradni list RS, št. 102/04 – uradno prečiščeno besedilo, 14/05 – popr., 126/07, 108/09, 57/12, 110/13 in 19/15 – v nadaljevanju ZGO-1). Pogoj pravnomočnosti iz prvega odstavka 3. člena ZGO-1 ni absoluten. Drugi odstavek 3. člena ZGO-1 dopušča začetek gradnje objektov tudi že po dokončnosti gradbenega dovoljenja na lastno odgovornost investitorja. S 3. členom ZGO-1 so določeni formalni pogoji za začetek gradnje, torej pogoji za neposredno izvajanje del.4 Pravnomočno oziroma dokončno gradbeno dovoljenje daje investitorju pravico začeti gradnjo. Ta pravica pa po naravi stvari vsebuje tudi pravico do posesti in uporabe te nepremičnine, v obsegu, ki ga investitor potrebuje za gradnjo.
13. Pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja je izkazana pravica graditi.5 Dokazilo o pravici graditi je dokazilo o lastninski ali drugi stvarni pravici ali kateri drugi pravici, na podlagi katere lahko investitor na določenem zemljišču ali objektu izvaja gradnjo (6. 1. točka 2. člena ZGO-1). V prvem odstavku 56. členu ZGO-1 so določene listine, na podlagi katerih je mogoče šteti, da je pravica graditi izkazana.6 Izkazana pravica graditi zagotavlja, da je razmerje med lastnikom in investitorjem gradnje (če to ni ena in ista oseba) pravno urejeno.
14. Člen 59.a EZ je poleg dokazil pravice graditi, ki jih določa prvi odstavek 56. člena ZGO-1, določal še dodatna dokazila, s katerimi je investitor lahko izkazoval pravico graditi. Na podlagi prvega odstavka 59.a člena EZ je lahko investitor izkazal pravico graditi tudi z listinami, ki niso dokazovale, da je investitor že pridobil lastninsko ali drugo stvarno pravico ali katero drugo pravico, na podlagi katere bi lahko na določenem zemljišču ali objektu izvajal gradnjo, temveč so dokazovale obstoj drugih dejstev. Na podlagi izpodbijane določbe je pravico graditi dokazoval z listinami, ki sta dokazovali, da je lastniku nepremičnine ponudil sporazumno sklenitev pogodbe in da je bil uveden razlastitveni postopek. Če investitor pred izdajo odločbe v razlastitvenem postopku kljub izdanemu gradbenemu dovoljenju ne bi smel začeti graditi, kot zatrjuje Vlada, potem ne bi bilo treba dodatno urediti dokazila pravice graditi iz osme alineje prvega odstavka 59.a člena EZ. Nepravnomočna upravna odločba o razlastitvi oziroma omejitvi lastninske pravice, ki je ob izpolnjenih pogojih iz petega odstavka 59. člena EZ pogoj za pridobitev posesti v razlastitvenem postopku, že na podlagi četrte alineje prvega odstavka 56. člena ZGO-1 šteje za dokazilo pravice graditi.7
15. EZ ni določal, da bi gradbeno dovoljenje, ki je bilo izdano na podlagi dokazila iz osme alineje prvega odstavka 59.a člena EZ, imelo kakšne drugačne učinke kot gradbeno dovoljenje, izdano na podlagi dokazil iz prvega odstavka 56. člena ZGO-1. V tretjem odstavku 59.a člena EZ je zakonodajalec izrecno določil, da investitor infrastrukture prične gradbena dela v skladu z gradbenim dovoljenjem. Iz navedenega torej izhaja, da je investitor na podlagi izvršljivega gradbenega dovoljenja, ki je bilo izdano na podlagi izpodbijane določbe, lahko začel graditi energetsko infrastrukturo, ne glede na potek razlastitvenega postopka, ki je samostojni upravni postopek.8 Pri izpodbijani določbi gre torej za presojo položaja uporabe tuje nepremičnine za gradnjo energetske infrastrukture na podlagi gradbenega dovoljenja v obdobju od dejanskega začetka uporabe nepremičnine za gradnjo energetske infrastrukture do izdaje odločbe v razlastitvenem postopku.
16. Predlagatelj zatrjuje, da je izpodbijana določba v neskladju s 33. in 69. členom Ustave. Ustava v 33. členu varuje lastninsko svobodo posameznika. Njen namen je nosilcu temeljnih pravic zavarovati svobodo ravnanja na premoženjskem področju. Ima dvojni varovalni učinek. Varuje konkretni položaj imetnika pravice pred oblastnimi posegi v njegovo lastninsko sfero, izraža razmerje med posameznikom in skupnostjo ter varuje pravni institut lastnine oziroma lastninske pravice. Zajema naslednje elemente: svobodo pridobivanja lastnine, uživanje lastnine, pravico do odtujevanja lastnine in zaupanje v pridobljene pravice. Lastninska pravica je sestavljena iz različnih upravičenj, katerih vsebino je treba zakonsko urediti. Zato ustavni pojem lastnine dobi vsebino šele z zakonsko ureditvijo. Ustava v prvem odstavku 67. člena pooblašča zakonodajalca, da določi način pridobivanja in uživanja lastnine tako, da bo zagotovljena njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija.9
17. Prvi odstavek 67. člena Ustave daje zakonodajalcu pooblastilo, da z zakoni določi vsebino lastninske pravice, 69. člen Ustave pa mu omogoča zakonske omejitve ali celo odvzem lastninske pravice. Iz 69. člena Ustave izhaja ne samo, da lastninska pravica ni absolutna, temveč da se jo lahko v javnem interesu omeji ali odvzame, vendar le pod pogoji, določenimi v Ustavi.10 Navedena določba Ustave torej omogoča poseg v pravico do zasebne lastnine, kot jo zagotavlja 33. člen Ustave. Pri razlastitvi je presoja ustavne dopustnosti posega v lastninsko pravico vsebovana že v 69. členu Ustave. Ustava v 69. členu določa, da je razlastitev nepremičnine mogoča le proti nadomestilu v naravi ali proti odškodnini in pod pogoji, ki jih določa zakon.
18. Čeprav posamezne omejitve lastninskih upravičenj ni mogoče šteti za razlastitev ali omejitev lastninske pravice iz 69. člena Ustave, to samo po sebi še ne pomeni, da lastnik nepremičnine ne bi bil upravičen do posebne denarne odmene. V primerih, ko omejitve lastninskih upravičenj bistveno spreminjajo način uživanja lastnine, zmanjšajo njeno vrednost, posebej prizadenejo le določenega lastnika oziroma ožji krog lastnikov ali niso predvidljive za lastnika, mora biti zaradi načela sorazmernosti lastnikom nepremičnin zagotovljena ustrezna denarna odmena za takšen poseg. To odmeno pa mora predvideti zakonodajalec v zakonu, ki ureja tako omejitev lastninskih upravičenj.11
19. Predmet presoje v tem postopku ni zakonska določba, ki bi urejala odvzem lastninske pravice ali ustanovitev služnosti v javno korist, temveč zakonska določba, ki ureja posebnosti pri pridobitvi gradbenega dovoljenja za gradnjo energetske infrastrukture. Gradnja energetske infrastrukture na tuji nepremičnini na podlagi gradbenega dovoljenja povzroči omejitve lastninskih upravičenj. Vendar pa gradbeno dovoljenje, ki je izdano na podlagi izpodbijane določbe, ne more biti podlaga za odvzem ali omejitev lastninske pravice.12 To pomeni, da izpodbijana zakonska določba ne pomeni neposredne zakonske podlage za razlastitev. Zato je Ustavno sodišče izpodbijano določbo presojalo z vidika 33. člena Ustave.
20. Ustavno sodišče je moralo presoditi, kakšne so omejitve lastninskih upravičenj na podlagi izpodbijane določbe. V tretjem odstavku 100. člena ZUreP-1 je določeno, da dokler razlastitveni postopek ni pravnomočno končan, ni dopusten promet z nepremičnino ali njeno bistveno spreminjanje, razen prodaje razlastitvenemu upravičencu oziroma prodaje tretji osebi, če se razlastitveni upravičenec strinja. To pomeni, da je bila lastnikova pravica do razpolaganja z nepremičnino na podlagi samega zakona bistveno omejena že z izdajo sklepa upravnega organa o začetku razlastitvenega postopka.13 Lastnik pa je bil na podlagi izvršljivega gradbenega dovoljenja, ki je temeljilo na izpodbijani določbi, dolžan še dodatno trpeti rabo svoje nepremičnine za potrebe postavitve energetske infrastrukture in njenega obratovanja. Lastnik je bil dolžan dopustiti izvajanje vseh del, ki so bila potrebna za postavitev, preureditev, obratovanje, nadzor, vzdrževanje in rekonstrukcijo energetske infrastrukture, in dopustiti neoviran dostop do svojega zemljišča ob kateremkoli času. Lastnik tudi ni imel možnosti varovati svoje posesti v postopku motenja posesti, kot zmotno zatrjuje Vlada. Iz ustaljene sodne prakse namreč izhaja, da v postopkih motenja posesti ni podana protipravnost, če izvajalec opravlja gradbena dela na podlagi dokončnega upravnega akta – gradbenega dovoljenja.14 Poudariti pa je treba, da je lahko investitor na podlagi izpodbijane določbe gradil le daljnovode, kablovode in plinovodna omrežja, ne pa vse energetske infrastrukture.15
21. Glede na obseg rabe nepremičnine nelastnikov (investitorjev gradnje energetske infrastrukture) zaradi gradnje energetske infrastrukture, obveznost lastnikov nepremičnin, da dopustijo takšno rabo nepremičnine, ni več v mejah določitve načina uživanja lastnine, temveč so obveznosti in omejitve lastnikov nepremičnin že takšne narave, da pomenijo poseg v pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave.16
22. Zato je treba ustavno dopustnost izpodbijane določbe, ki pomeni poseg v lastninsko pravico, presoditi v skladu s tretjim odstavkom 15. člena Ustave, ki določa, da se človekove pravice ali temeljne svoboščine lahko omejijo samo s pravicami drugih in v primerih, ki jih določa ta Ustava. Če zakonodajalec sledi ustavno dopustnemu cilju in če je omejitev skladna z načeli pravne države (2. člen Ustave), in sicer s tistim izmed teh načel, ki prepoveduje prekomerne posege države (splošno načelo sorazmernosti), je po ustaljeni ustavnosodni presoji omejitev človekove pravice dopustna.17
23. Iz mnenja Vlade je razvidno, da je bil cilj izpodbijane ureditve zagotoviti zveznost in hitrost gradnje energetske infrastrukture. Energetska infrastruktura je linijski objekt, ki lahko izpolnjuje svoj namen le, če je zgrajena od začetne do končne točke. Z izpodbijano določbo se je želelo preprečiti, da bi zaradi drugih nedokončanih postopkov prišlo do večletnih zamud pri gradnji energetskih objektov. Gradnja energetske infrastrukture je v javno korist, ker je njena funkcija zadovoljevanje potreb širše javnosti, zato je bilo zagotavljanje hitrosti in učinkovitosti gradnje energetske infrastrukture ustavno dopusten cilj za poseg v pravico do zasebne lastnine.
24. Izpodbijana zakonska določba omogoča vzporeden postopek odločanja o izdaji gradbenega dovoljenja in o razlastitvi oziroma ustanovitvi služnosti v javno korist. Zato omogoča bistveno pospešitev gradnje energetske infrastrukture in je primeren ukrep za zagotovitev hitrosti ter učinkovitosti gradnje energetske infrastrukture. Energetska infrastruktura poteka preko velikega števila zemljišč, na katerih je treba pridobiti ali lastninsko pravico ali služnost v javno korist. Ureditev, ki bi določala, da lahko investitor pridobi gradbeno dovoljenje šele po vseh končanih postopkih za pridobitev lastninske pravice ali služnosti v javno korist, bi onemogočila hitro gradnjo energetske infrastrukture od začetne do končne točke. Učinkovito delovanje energetske infrastrukture je zagotovljeno le, če je zgrajena od začetne do končne točke, zato mora biti pridobitev pravice gradnje odvisna od aktivnosti investitorja gradnje in pristojnega državnega organa in ne more biti odvisna od ravnanja vsakega posameznega lastnika. Le tako je mogoče zagotoviti enoten začetek gradnje celotne energetske infrastrukture. Drugega načina, ki bi dosegel isti cilj, ni. Zato je izpodbijana ureditev tudi nujna za dosego ustavno dopustnega cilja.
25. Pri presoji sorazmernosti v ožjem smislu je Ustavno sodišče tehtalo potrebo po hitri in učinkoviti gradnji energetske infrastrukture zaradi zadovoljevanja potreb prebivalstva in gospodarstva ter težo posega v pravico do zasebne lastnine.
26. Po eni strani je moralo Ustavno sodišče upoštevati, da je gradnja energetske infrastrukture v javno korist, saj zagotavlja oskrbo z elektriko, zemeljskim plinom in toploto. Energetska infrastruktura je javna infrastruktura, ki je namenjena zadovoljevanju potreb širše skupnosti (prvi odstavek 59. člena EZ). Pri tehtanju sorazmernosti posega v pravico do zasebne lastnine lastnikov je moralo Ustavno sodišče upoštevati, da zasebni interes ne sme škodovati javnemu.
27. Energetska infrastruktura je kot prostorska ureditev državnega pomena (sedma alineja drugega odstavka 2. člena ZUPUDPP) umeščena v prostor z državnim prostorskim aktom. Postopek sprejetja državnega prostorskega načrta se vodi skupaj s postopkom celovite presoje vplivov na okolje, postopkom presoje vplivov na okolje in postopkom presoje sprejemljivosti (prvi odstavek 4. člena ZUPUDPP). S postopkom priprave državnega prostorskega načrta mora biti seznanjena tudi javnost (25. člen ZUPUDPP). Ustavno sodišče je torej upoštevalo, da je bil lastnik že ob sprejetju državnega prostorskega načrta dolžan računati na omejitve lastninskih upravičenj in so bile navedene omejitve zanj v precejšni meri predvidljive.
28. Iz izpodbijane določbe izhaja, da morata biti izpolnjena dva pogoja za pridobitev pravice graditi, ki je omogočala izdajo gradbenega dovoljenja. Prvi pogoj je bil, da je bil investitor predhodno dolžan lastniku ponuditi sklenitev pogodbe o pridobitvi lastninske ali stavbne pravice v javno korist ali o pridobitvi služnosti v javno korist (tretji in četrti odstavek 59. člena EZ). To pomeni, da je imel lastnik možnost prostovoljne sklenitve pogodbe o prodaji nepremičnine ali o ustanovitvi služnosti, v kateri se je z investitorjem dogovoril za ustrezno odškodnino ali nadomestilo v naravi. Ponudba je morala vsebovati cenitev sodno zapriseženega cenilca.18 S tem je bilo onemogočeno, da bi investitor lastniku ponudil zgolj simbolično odškodnino in tako le navidezno omogočil lastniku prostovoljno sklenitev pogodbe o prodaji nepremičnine ali o ustanovitvi služnosti v javno korist.
29. Drugi pogoj za pridobitev pravice graditi je bila izdaja sklepa o začetku razlastitvenega postopka. Izdaja sklepa o začetku razlastitvenega postopka ima dve posledici. Izdaja sklepa o začetku razlastitvenega postopka pomeni, da je upravni organ v konkretnem postopku za konkretno nepremičnino ugotovil, da je javna korist izkazana.19 To pomeni, da investitor ni mogel pridobiti gradbenega dovoljenja in začeti graditi, dokler ni upravni organ za konkretno nepremičnino že ugotovil, da je javna korist za poseg v lastninsko pravico izkazana. S sklepom pa je upravni organ tudi uvedel razlastitveni postopek. Treba je upoštevati, da lastnik nepremičnine ni mogel sam začeti razlastitvenega postopka in ni imel tudi nobenega pravnega sredstva, da bi k temu prisilil investitorja.20 S tem je zakonodajalec zagotovil lastniku, da je investitor z gotovostjo predlagal uvedbo razlastitvenega postopka. V razlastitvenem postopku pa je upravni organ za konkretno zemljišče v ustreznem postopku sicer po začetku gradnje, torej po posegu v lastninsko pravico, ugotavljal, ali so bili izpolnjeni z zakonom določeni pogoji za omejitev lastninske pravice v javno korist. S tem so bile tudi izpolnjene procesne predpostavke za začetek nepravdnega postopka za določitev nadomestila v naravi oziroma odškodnine.21 Z uporabo pravnih sredstev je bil lastniku nepremičnine zagotovljen tudi sodni nadzor konkretne omejitve lastninske pravice in višine ustrezne odškodnine ali nadomestila v naravi.
30. Predlagatelj opozarja, da iz ustaljene sodne prakse izhaja, da je odprava prvotne odločbe (gradbenega dovoljenja), s katero se vzpostavlja pravno stanje, ki je obstajalo pred njeno izdajo, mogoča samo v primeru, če ta še ni bila izvršena. Če pa je bilo gradbeno dovoljenje že izvršeno, je mogoča le razveljavitev gradbenega dovoljenja. To pa naj bi pomenilo, da lastnik ni mogel doseči odstranitve gradnje, če se je v sodnem postopku izkazalo, da je gradbeno dovoljenje nezakonito.
31. Ustavno sodišče je upoštevalo, da je moral pristojni organ v postopku izdaje gradbenega dovoljenja za gradnjo energetske infrastrukture presojati, ali je predlagani projekt skladen s sprejetim državnim prostorskim načrtom. Pred izdajo gradbenega dovoljenja je moral preveriti, ali državni prostorski načrt predvideva potek energetske infrastrukture v predlagani obliki prek konkretnega zemljišča. To pomeni, da je obstajala majhna možnost, da bi kasneje izdana odločba o razlastitvi ali ustanovitvi služnosti v javno korist odstopala od izdanega gradbenega dovoljenja. Vendar pa je obstajala možnost, da je sodišče v sodnem postopku ugotovilo nezakonitost gradbenega dovoljenja.
32. Iz ustaljene sodne prakse22 res izhaja, da je gradbeno dovoljenje mogoče odpraviti le, če odločba še ni bila izvršena in pridobljene pravice še niso bile izkoriščene. Če je bila na podlagi gradbenega dovoljenja energetska infrastruktura že grajena, tudi kasneje izdana odločba o zavrnitvi zahteve za ustanovitev služnosti ali izdana odločba o ustanovitvi služnosti v drugačnem obsegu, kot je bilo izdano gradbeno dovoljenje, ne more več vplivati na zgrajeno energetsko infrastrukturo. Lastnik torej v upravnem postopku in upravnem sporu ni mogel doseči odprave gradbenega dovoljenja in s tem odprave vseh posledic, torej tudi odstranitve energetske infrastrukture. Vendar pa je imel lastnik nepremičnine v takem primeru stvarnopravno varstvo ali odškodninsko varstvo. Lastnik nepremičnine je lahko svojo lastninsko pravico varoval na podlagi 99. člena Stvarnopravnega zakonika (Uradni list RS, št. 87/02 in 91/13 – SPZ).23 Zagotovljeno pa mu je bilo tudi odškodninsko sodno varstvo. Lastniku je morala biti zagotovljena odškodnina, ki je v največji mogoči meri odpravljala posledice nedopustnega ravnanja in vzpostavljala položaj, ki bi po vsej verjetnosti obstajal, če nedopustnega ravnanja ne bi bilo.24
33. Po drugi strani pa je moralo Ustavno sodišče upoštevati, da gradbeno dovoljenje, ki je temeljilo na izpodbijani določbi, omogoča precejšne omejitve lastninske pravice (glej 20. točko obrazložitve). Izpodbijana določba je omogočala investitorju, da je na podlagi gradbenega dovoljenja smel še pred izdajo odločbe o razlastitvi ali odločbe o ustanovitvi služnosti v javno korist uporabljati nepremičnino za gradnjo energetske infrastrukture v tolikšnem obsegu, kot bi smel po izdaji navedene odločbe. Praviloma je lahko razlastitveni upravičenec pri gradnji energetske infrastrukture prevzel posest na razlaščeni nepremičnini po pravnomočnosti odločbe o razlastitvi in plačilu odškodnine (103. člen ZUreP). Pred pravnomočnostjo odločbe o razlastitvi pa so bili pogoji za prevzem posesti izpolnjeni le, če je bil postopek razlastitve nujen in če je razlastitveni upravičenec pri sodišču položil znesek v višini ocenjene odškodnine za nepremičnino, ki je bila predmet razlastitve ali omejitve lastninske pravice, in varščino za morebitno škodo, povzročeno z nujnim postopkom v višini ene polovice ocenjene odškodnine (peti odstavek 59. člena EZ). Izpodbijana določba je torej lastnikom zemljišč, na katerih se je gradila energetska infrastruktura na podlagi izpodbijane določbe, določila dodatno breme v primerjavi z lastniki, pri katerih je do takšne omejitve prišlo na podlagi odločbe o razlastitvi ali o ustanovitvi služnosti. Po mnenju Ustavnega sodišča je izpodbijani poseg v lastninsko pravico take narave, da bi morala biti zaradi spoštovanja načela sorazmernosti lastnikom zemljišča zagotovljena posebna denarna odmena za uporabo zemljišča za čas od začetka dejanske gradnje energetske infrastrukture in do izdaje odločbe o razlastitvi ali ustanovitvi služnosti v javno korist ali pridobitve pravice do posesti v skladu s petim odstavkom 59. člena EZ.
34. Iz te obrazložitve že izhaja, da je bil lastnik nepremičnine upravičen do odškodnine v razlastitvenem postopku.25 Tako iz ZUreP-126 kot iz ZUPUDPP27 izhaja, da je odškodnina sestavljena iz dveh delov, in sicer iz t. i. odškodnine za izgubo pravice in iz t. i. odškodnine za stranske stroške. Pri določitvi vrednosti nepremičnine oziroma služnosti v javno korist se je stanje nepremičnine presojalo na dan uvedbe razlastitvenega postopka ob upoštevanju namembnosti zemljišča pred uveljavitvijo prostorskega akta, ki je podlaga za razlastitev.28 Tržna vrednost nepremičnine oziroma zmanjšana vrednost nepremičnine zaradi ustanovitve služnosti pa se je ugotavljala v trenutku odločanja o odškodnini, torej na dan, ki je najbližji odločitvi nepravdnega ali pravdnega sodišča.29 Pri odškodnini za stranske stroške je bil lastnik upravičen samo za tiste stroške, ki so bili neposredna posledica razlastitve. Iz navedenega izhaja, da zakonodajalec ni določil, da bi lahko pristojni organi pri določitvi odškodnine upoštevali še "posebno žrtev" lastnikov nepremičnin, pri katerih je do posega v lastninsko pravico prišlopred izdajo odločbe o razlastitvi ali odločbe o ustanovitvi služnosti ali pred pridobitvijo pravice do posesti v skladu s petim odstavkom 59. člena EZ.30 Zakonodajalec bi moral izrecno predvideti plačilo ustrezne denarne odmene za navedeni čas.
35. Ker zakonodajalec ni predvidel plačila ustrezne denarne odmene za čas od dejanske uporabe nepremičnine zaradi gradnje energetske infrastrukture do izdaje odločbe o razlastitvi ali ustanovitve služnosti v javno korist oziroma pridobitve pravice do posesti v razlastitvenem postopku, je izpodbijana določba pomenila prekomeren poseg v lastninsko pravico iz 33. člena Ustave. Zato je bila osma alineja prvega odstavka 59.a člena EZ v neskladju s 33. členom Ustave.
C.
36. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena in drugega odstavka 47. člena ZUstS v sestavi: predsednik mag. Miroslav Mozetič ter sodnice in sodnika dr. Dunja Jadek Pensa, dr. Etelka Korpič - Horvat, dr. Ernest Petrič, Jasna Pogačar, dr. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Sodnik dr. Mitja Deisinger je bil pri odločanju o tej zadevi izločen. Ustavno sodišče je odločbo sprejelo s šestimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Mozetič.
mag. Miroslav Mozetič l.r.
Predsednik
1 Primerjaj s sklepom Ustavnega sodišča št. U-I-143/13 z dne 2. 10. 2014.
2 V 59. členu EZ so bile urejene posebnosti razlastitvenega postopka zaradi gradnje energetske infrastrukture. V petem odstavku 59. člena EZ so bili določeni pogoji za pridobitev posesti v razlastitvenem postopku oziroma postopku za ustanovitev služnosti v javno korist. Razlastitveni upravičenec je posest lahko pridobil na podlagi nepravnomočne odločbe prve stopnje, če so bili izpolnjeni pogoji za nujni postopek in če je razlastitveni upravičenec pri sodišču položil znesek v višini ocenjene odškodnine za nepremičnino in polovico ocenjene odškodnine za morebitno škodo (peti odstavek 59. člena EZ in 104. člen ZUreP-1).
3 S. Ristanović in N. Koselj v: N. Koselj in L. Štravs (ur.), Gradbeno in uporabno dovoljenje, Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 2012, str. 187.
4 J. Breznik in J. Duhovnik v: J. Breznik (red.), Zakon o graditvi objektov s komentarjem (ZGO-1), GV Založba, Ljubljana 2010, str. 62.
5 Primerjaj s 6. točko prvega odstavka 66. člena ZGO-1.
6 Prvi odstavek 56. člena ZGO-1 določa: "Za dokazilo o pravici graditi po tem zakonu velja:
– izpisek iz zemljiške knjige, iz katerega izhaja, da ima investitor na določeni nepremičnini lastninsko ali kakšno drugo stvarno oziroma obligacijsko pravico, ki mu omogoča gradnjo oziroma izvajanje del na takšni nepremičnini,
– notarsko overjena pogodba z dokazilom o vložitvi predloga za vpis pogodbe o pridobitvi lastninske ali kakšne druge stvarne oziroma obligacijske pravice na določeni nepremičnini v zemljiško knjigo, ki investitorju dovoljuje gradnjo oziroma izvajanje del na takšni nepremičnini,
– pravnomočna sodna ali upravna odločba, ki izkazuje pravico graditi oziroma izvajati dela na nepremičnini, ali
– druga listina, ki v skladu z zakonom izkazuje pravico graditi oziroma izvajati dela na določeni nepremičnini."
7 Glej J. Breznik v: J. Breznik (red.), nav. delo, str. 170.
8 Takšna razlaga pa izhaja tudi iz zakonodajnega gradiva (Predlog zakona o ureditvi določenih vprašanj v zvezi z graditvijo avtocest v Republiki Sloveniji, Poročevalec DZ, št. 15/95, EPA 1095 – hitri postopek) pri sprejetju Zakona o ureditvi določenih vprašanj v zvezi z graditvijo avtocest v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 35/95 – ZUDVGA), ki je vseboval enako določbo (13. člen). Iz obrazložitve izhaja, da se gradnja začne na podlagi enotnega gradbenega dovoljenja, preden je investitor pridobil vsa zemljišča. V obrazložitvi je navedeno, da "gre za poseg v posest, prenos lastninske pravice pa se uredi v določenem roku sporazumno, ali če v tem roku ne pride do sporazumne ureditve prenosa nepremičnine, se uvede razlastitveni postopek".
9 Tudi iz dosedanje ustavnosodne presoje izhaja, da lastninske pravice, ki jo zagotavlja Ustava v 33. členu (pravica do zasebne lastnine), ni mogoče obravnavati brez 67. člena Ustave, ki govori o gospodarski, socialni in ekološki funkciji lastnine. Ta člen Ustave izhaja iz predpostavke, da mora imeti lastnina poleg individualistične funkcije tudi funkcijo za celotno družbeno skupnost. Lastnikova pravica mora služiti tudi uresničevanju svobode in osebnostnega razvoja drugih oziroma celotne družbene skupnosti. Prvi odstavek 67. člena Ustave dopušča in nalaga zakonodajalcu, da določi vsebino lastnine (odločba št. U-I-40/06 z dne 11. 10. 2006, Uradni list RS, št. 112/06, in OdlUS XV, 70). Ustavno jamstvo lastnine predpostavlja obstoj lastnine kot pravnega instituta. Kaj je predmet zasebne lastnine in katera so varovana lastninska upravičenja, določa pravni red ob spoštovanju namena ustavnega jamstva ter ob upoštevanju gospodarskih in družbenih razmerij nasploh (odločba št. Up-156/98 z dne 11. 2. 1999, Uradni list RS, št. 17/99, in OdlUS VIII, 118).
10 Povzeto po M. Avbelj v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Dopolnitev – A, Fakulteta za državne in evropske študije, Ljubljana 2011, str. 1003.
11 Primerjaj z G. Virant v: Šturm L. (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 640–645.
12 Lastninska ali stavbna pravica v javno korist in služnost v javno korist lahko nastanejo le na dva načina: na podlagi pogodbe med razlastitvenim upravičencem in lastnikom nepremičnine ali z upravno odločbo, s katero se lastnik razlastnini ali se ustanovi služnost v javno korist. (Primerjaj z M. Tratnik in R. Vrenčur, Omejitve lastninske pravice in posebni pravni režimi na nepremičninah, GV Založba, Ljubljana 2009, str. 64.)
13 Energetska infrastruktura je prostorska ureditev državnega pomena (sedma alineja drugega odstavka 2. člena Zakona o umeščanju prostorskih ureditev državnega pomena v prostor, Uradni list RS, št. 80/10, 106/10 – popr. in 57/12 – v nadaljevanju ZUPUDPP). V 52. členu ZUPUDPP so urejene posebnosti glede razlastitve in omejitve lastninske pravice pri prostorskih ureditvah državnega pomena. Iz tretjega odstavka 52. člena ZUPUDPP izhaja, da se postopek razlastitve ali omejitve lastninske pravice pri prostorskih ureditvah državnega pomena uvede z izdajo sklepa o začetku razlastitvenega postopka ali postopka omejitve lastninske pravice. Zoper ta sklep pa pritožba ni dovoljena (tretji odstavek 52. člena ZUPUDPP).
14 Primerjaj sklepe Višjega sodišča v Ljubljani št. I Cp 2046/2005 z dne 1. 6. 2005, št. I Cp 1559/2000 z dne 10. 4. 2000 in št. I Cp 1314/2009 z dne 16. 4. 2009.
15 Posamezni elementi energetske infrastrukture so opredeljeni v 3. do 7. členu Uredbe o energetski infrastrukturi (Uradni list RS, št. 62/03, 88/03, 75/10 in 53/11). Energetsko infrastrukturo lahko delimo na infrastrukturo, namenjeno proizvodnji, prenosu in distribuciji električne energije in zemeljskega plina. Prvi odstavek 59.a člena EZ ureja dokazila pravice graditi le energetske vode z nazivno napetostjo 110 kV in prenosna omrežja zemeljskega plina. Iz opredelitve elementov energetske infrastrukture v zvezi s prvim odstavkom 59.a člena EZ izhaja, da na podlagi izpodbijane določbe ni mogoče pridobiti gradbenega dovoljenja za vse elemente energetske infrastrukture. Te določbe ni bilo mogoče uporabiti na primer pri pridobitvi gradbenega dovoljenja za gradnjo termoelektrarne, hidroelektrarne, razdelilne postaje, dispečerskega centra.
16 Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da napeljava električnih vodov preko zemljišča brez soglasja njegovega lastnika pomeni poseg v lastninsko pravico (odločba Ustavnega sodišča št. Up-89/05 z dne 7. 12. 2006, Uradni list RS, št. 138/06).
17 Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-18/02 z dne 24. 10. 2003 (Uradni list RS, št. 108/03, in OdlUS XII, 86).
18 Glej tretji in četrti odstavek 59. člena EZ.
19 Iz prvega odstavka 100. člena ZUreP-1 izhaja, da sklep o uvedbi razlastitvenega postopka ali postopka za omejitev lastninske pravice pomeni, da je javna korist za konkretno nepremičnino izkazana. Če je za konkretno nepremičnino razlastitveni namen določen skladno s prvim in drugim odstavkom 93. člena ZUreP-1 in prvim odstavkom 52. člena ZUPUDPP, je javna korist izkazana, če je predvidena v prostorskem aktu, s katerim se načrtujejo prostorske ureditve državnega pomena.
20 Iz ustaljene sodne prakse izhaja, da imata uporaba nepremičnine in opustitev investitorja, da bi uvedel postopek razlastitve ali ustanovitve služnosti v javno korist, elemente civilnega delikta. Zato je v takem primeru investitor odgovoren po določbah o splošni odškodninski odgovornosti (primerjaj s sodbo Vrhovnega sodišča št. III Ips 59/2010 z dne 7. 9. 2010 in s sodbama Višjega sodišča št. I Cpg 1002/2013 z dne 4. 2. 2014 in št. II Cp 1803/2014 z dne 12. 11. 2014).
21 Primerjaj s sklepom Vrhovnega sodišča št. III Ips 59/2010.
22 Primerjaj s sodbama Vrhovnega sodišča št. I Up 314/2001 z dne 13. 2. 2002 in št. X Ips 516/2007 z dne 8. 12. 2010 in s sklepom Vrhovnega sodišča št. I Up 688/2001 z dne 7. 4. 2005.
23 Primerjaj s sodbo Vrhovnega sodišča št. II Ips 212/2013 z dne 18. 9. 2014.
24 Primerjaj s sklepom Vrhovnega sodišča št. II Ips 874/2009. Iz sodne prakse ESČP izhaja, da je treba razlikovati med primeri nedopustne razlastitve (zasegi), ki zahtevajo polno odškodnino, in primeri, ko je razlastitev sicer dopustna in ji za njeno zakonitost manjka le izplačilo odškodnine. V prvem primeru je prizadeta oseba upravičena do odškodnine, ki v največji mogoči meri odpravlja posledice nedopustnega ravnanja in vzpostavlja položaj, ki bi po vsej verjetnosti obstajal, če nedopustnega ravnanja ne bi bilo. V drugem primeru je ustrezna odškodnina v višini tržne vrednosti zemljišča v času odvzema posesti valorizirana z namenom odprave učinkov inflacije v vmesnem obdobju in z obrestmi, predpisanimi za uporabo tujega denarja (sodba ESČP v zadevi Guiso–Gallisay proti Italiji z dne 22. 12. 2009).
25 Temeljni zakon, ki ureja odvzem in omejitev lastninske pravice v javno korist, je ZUreP-1, ki ureja tudi odškodnino in nadomestno nepremičnino, ki pripada lastniku za razlaščeno nepremičnino (105.–107. člen ZUreP-1), oziroma odškodnino zaradi omejitev lastninske pravice (osmi odstavek 110. člena ZUreP-1). Ker prostorske ureditve s področja energetske infrastrukture za oskrbo z električno energijo in oskrbo z zemeljskim plinom in nafto sodijo med prostorske ureditve državnega pomena, je ocenjevanje vrednosti nepremičnin na podlagi tretjega odstavka 69. člena ZUPUDPP urejeno v tem zakonu. Določbe ZUPUDPP, ki urejajo odškodnino pri razlastitvi, so se začele uporabljati 1. 1. 2012 (drugi odstavek 72. člena ZUPUDPP). V skladu s 67. členom ZUPUDPP pa so se določbe ZUreP-1 uporabljale tudi po 1. 1. 2012, če je investitor lastniku vročil ponudbo za sporazumni prenos lastninske pravice oziroma ustanovitve služnosti. To pomeni, da je bil način določanja odškodnine za razlastitvene upravičence v času veljavnosti EZ (15. 10. 1999 do 22. 3. 2014) določen v obeh predpisih.
26 V skladu s 105. členom ZUreP-1 je lastniku pripadala za razlaščeno nepremičnino ustrezna odškodnina oziroma enakovredna nadomestna nepremičnina. Odškodnina je obsegala vrednost nepremičnine glede na njeno dejansko rabo in stranske stroške, povezane z razlastitvijo. Odškodnina pri ustanovitvi služnosti je obsegala zmanjšano vrednost nepremičnine ali dejansko škodo in izgubljeni dobiček (osmi odstavek 110. člena ZUreP-1).
27 V 53. členu ZUPUDPP je določeno, da se odškodnina zaradi omejitve lastninske pravice določi na način, kot je s tem zakonom določen za ocenjevanje nepremičnin po tem zakonu. Ocenjevanje vrednosti je urejeno v 55. do 59. členu ZUPUDPP. Lastniku so pripadali odškodnina za vrednost nepremičnine oziroma pravic na njih, nadomestilo za škodo in drugi stroški (druga alineja prvega odstavka 55. člena ZUPUDPP).
28 V skladu z ZUPUDPP se za državne prostorske ureditve ta določba ne uporablja. Ta zakon pa ni določil, da se upošteva namembnost zemljišča pred uveljavitvijo prostorskega akta, ki je podlaga za razlastitev. ZUPUDPP tudi ne določa časovnih točk, ki so pomembne za določitev višine odškodnine.
29 Glej sklep Višjega sodišča št. I Cp 2870/2013 z dne 22. 1. 2014.
30 Iz ustaljene sodne prakse izhaja, da so imeli lastniki nepremičnin, pri katerih je do posega v lastninsko pravico prišlo pred pridobitvijo pravice do posesti, v razlastitvenem postopku dve možnosti. Prva je bila, da je lastnik nepremičnine poleg pravice do odškodnine v razlastitvenem postopku uveljavljal še pravico do dodatnega nadomestila (t. i. uporabnina) po 198. členu Obligacijskega zakonika (Uradni list RS, št. 97/07 – uradno prečiščeno besedilo – OZ) od dejanskega posega v lastninsko pravico do izvedbe razlastitvenega postopka. Druga možnost pa je bila, da je pri odmeri odškodnine v razlastitvenem postopku zatrjeval, da je do uporabe nepremičnine prišlo pred koncem razlastitvenega postopa. V takem primeru pa je sodišče odmerilo odškodnino v razlastitvenem postopku glede na tržno vrednost nepremičnine oziroma tržno vrednost služnosti ob dejanskem posegu v lastninsko pravico, valorizirano z namenom odprave učinkov inflacije v vmesnem obdobju in z obrestmi, predpisanimi z uporabo tujega denarja. Lastniku nepremičnine je torej bilo zagotovljeno nadomestilo za čas od dejanskega posega v lastninsko pravico do izvedbe razlastitvenega postopka (primerjaj s sklepi Vrhovnega sodišča št. II Ips 874/2009 z dne 16. 9. 2010, št. III Ips 46/2014 z dne 2. 9. 2014 in št. II Ips 213/2013 z dne 18. 9. 2014).
