Se pripravlja sprememba?
Vse predloge in spremembe predpisa imate na njegovi časovnici. Kliknite "Časovnica" na spodnji hitri navigaciji.
Izberi paket
Najnovejša različica besedila
Iščete starejše različice? Obiščite časovnico
Odločba o ugotovitvi, da je Zakon o socialno varstvenih prejemkih v neskladju z Ustavo
DELOVNA ZAKONODAJA, PRISPEVKI
-
Objavljeno:
Objavljeno v: Uradni list RS, št. 28/2025 z dne 25.04.2025
Datum: 10. 4. 2025
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Višjega delovnega in socialnega sodišča, na seji 10. aprila 2025
o d l o č i l o :
1. Zakon o socialno varstvenih prejemkih (Uradni list RS, št. 61/10, 40/11, 14/13, 99/13, 90/15, 88/16, 31/18 in 73/18) je v neskladju z Ustavo.
2. Državni zbor mora ugotovljeno neskladje odpraviti v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
3. Do odprave ugotovljenega neskladja iz 1. točke izreka center za socialno delo, če ugotovi, da pri osebi, ki je ob uveljavljanju pravice do denarne socialne pomoči v osebnem stečaju, niso podani krivdni razlogi iz prvega odstavka 28. člena Zakona o socialno varstvenih prejemkih in da izpolnjuje druge zakonsko določene pogoje za dodelitev denarne socialne pomoči, pri izračunu lastnega dohodka, ki je podlaga za določitev višine denarne socialne pomoči, ne sme upoštevati dohodkov in prejemkov, s katerimi oseba zaradi osebnega stečaja ne more razpolagati.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Višje delovno in socialno sodišče (v nadaljevanju predlagatelj) je prekinilo postopek odločanja o pritožbi tožnice v socialnem sporu zaradi dodelitve denarne socialne pomoči v višjem znesku. Navaja, da vlaga zahtevo za oceno ustavnosti 14. člena Zakona o socialno varstvenih prejemkih (v nadaljevanju ZSVarPre), ker zmanjšanje lastnega dohodka v postopku uveljavljanja pravice do denarne socialne pomoči ni določeno (tudi) za dohodek, s katerim samska oseba ali družina (v relevantnem obdobju) ne more razpolagati zaradi osebnega stečaja.
2. Predlagatelj navaja, da je tožnica, ki je bila od 18. 6. 2021 v postopku osebnega stečaja, 21. 1. 2022 pri pristojnem centru za socialno delo (v nadaljevanju CSD) podala vlogo za dodelitev denarne socialne pomoči, plačilo prispevka za obvezno zdravstveno zavarovanje in pravice do kritja razlike do polne vrednosti zdravstvenih storitev. Stečajni upraviteljici naj bi v obdobju treh mesecev pred vložitvijo navedene vloge uspelo izterjati tožničino terjatev, izkupiček v višini 1.627,43 EUR pa naj bi bil vplačan na fiduciarni denarni račun upraviteljice. Predlagatelj pojasni, da je CSD dohodek iz naslova prodane terjatve v višini 1.627,43 EUR štel za občasni dohodek po 23. členu ZSVarPre in ga upošteval v višini razlike med povprečno mesečno višino dohodka in 0,5 osnovnega zneska minimalnega dohodka, tj. 341,39 EUR. Ob navedenem dohodku naj bi CSD v lastni dohodek družine upošteval še preživnino in otroški dodatek, vse v skupni višini 555,35 EUR. Ker se višina denarne socialne pomoči za družino določi kot razlika med minimalnim dohodkom družine (tj. seštevkom minimalnih dohodkov, ki pripadajo družinskim članom, v tem primeru 876,75 EUR), in lastnim dohodkom družine (tj. 555,35 EUR), naj bi bila zato tožnici in njeni družini za obdobje od 1. 2. do 31. 5. 2022 priznana denarna socialna pomoč (le) v višini 321,40 EUR. Predlagatelj pojasni, da je tožnica zoper takšno odločitev CDS vložila pritožbo. Ker je bil v lastni dohodek pritožnice upoštevan tudi navedeni znesek od prodaje terjatve, ji je bila namreč dodeljena denarna socialna pomoč v nižjem znesku. Predlagatelj navaja, da je pristojno ministrstvo tožničino pritožbo zavrnilo z odločbo z dne 23. 3. 2022. Sodišče prve stopnje pa naj bi zavrnilo tožbeni zahtevek tožnice za spremembo izpodbijane odločbe CSD in dodelitev denarne socialne pomoči najmanj v višini 876,75 EUR ter podrejeni tožbeni zahtevek za odpravo izpodbijanih upravnih odločb in vrnitev zadeve v ponovno odločanje CSD. Predlagatelj pojasni, da je sodišče prve stopnje svojo odločitev oprlo na stališče Vrhovnega sodišča, sprejeto v sodbi št. VIII Ips 60/2020 z dne 19. 1. 2021, po katerem ni znižanje lastnega dohodka, ker upravičenec zaradi osebnega stečaja z ugotovljenimi dohodki dejansko ni mogel razpolagati, nikjer predpisano; edino zmanjšanje lastnega dohodka, ki je predvideno v 14. členu ZSVarPre, pa se nanaša na izplačane preživnine. Predlagatelj zahtevi prilaga pravnomočni sklep o prekinitvi pritožbenega postopka.
3. Predlagatelj zatrjuje, da je ureditev, po kateri se pri uveljavljanju pravic iz javnih sredstev upoštevajo dohodki, s katerimi samska oseba ali družina zaradi osebnega stečaja ne more prosto razpolagati, v neskladju s pravicama do socialne varnosti iz 50. člena Ustave ter do osebnega dostojanstva in varnosti iz 34. člena Ustave ter načelom enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave in načelom socialne države iz 2. člena Ustave.
4. Predlagatelj navaja, da človekova pravica do socialne varnosti, urejena v 50. členu Ustave ter več mednarodnopravnih in nadnacionalnih instrumentih, zagotavlja tudi pravice iz sistema socialnega varstva. Med te naj bi spadala tudi denarna socialna pomoč. ZSVarPre, ki ureja pravico do denarne socialne pomoči, naj bi sicer določal, da se šteje, da je preživetje omogočeno, če so upravičencu zagotovljeni dohodki, s katerimi razpolaga v višini minimalnega dohodka, določenega s tem zakonom (drugi odstavek 4. člena ZSVarPre). Vendar pa naj niti Zakon o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev (Uradni list RS, št. 62/10, 40/11, 14/13, 99/13, 57/15, 90/15, 88/16, 75/17, 77/18 in 47/19 – v nadaljevanju ZUPJS), ki izrecno opredeljuje, kateri dohodki se upoštevajo pri ugotavljanju upravičenosti do pravic iz javnih sredstev, niti kak drug predpis ne bi predvideval, da bi se izračunani lastni dohodek lahko znižal, ker upravičenec zaradi osebnega stečaja z ugotovljenimi dohodki ne more razpolagati. Predlagatelj opozarja, da se v skladu z Zakonom o finančnem poslovanju, postopkih zaradi insolventnosti in prisilnem prenehanju (Uradni list RS, št. 176/21 – uradno prečiščeno besedilo, 178/21 – popr. in 102/23 – v nadaljevanju ZFPPIPP) premoženje osebe, ki je v osebnem stečaju, tj. stečajnega dolžnika, preoblikuje v stečajno maso in se unovči za kritje stroškov postopka ter plačilo terjatev upnikov. Pojasni, da dolžnik s sredstvi, ki se z unovčevanjem in upravljanjem stečajne mase zbirajo na posebnem fiduciarnem denarnem računu, ne more razpolagati. Posameznik, ki je v osebnem stečaju, čeprav ne nujno po lastni volji, naj bi se tako znašel v situaciji, ko s svojim dohodkom ne more razpolagati.
5. Predlagatelj navaja, da je Ustavno sodišče že večkrat poudarilo, da ima posameznik pravico do minimalnih sredstev za življenje. Socialna država (2. člen Ustave) naj bi bila tako na temelju pravice do socialne varnosti ogroženemu posamezniku dolžna zagotoviti ustrezno pomoč (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-330/97 z dne 30. 11. 2000, Uradni list RS, št. 117/2000, in OdlUS IX, 281). Ker naj bi bilo pomembno, da so do denarne socialne pomoči upravičeni tisti, ki nimajo lastnih sredstev za preživetje, naj bi bil ključen dejansko razpoložljiv dohodek osebe ali družine v trenutku uveljavljanja pravic (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-73/15 z dne 7. 7. 2016, Uradni list RS, št. 51/16). Predlagatelj meni, da zakonska ureditev pri dodeljevanju denarne socialne pomoči stečajnemu dolžniku ta vidik spregleda, zato naj bi bila v neskladju s pravico iz prvega odstavka 50. člena Ustave.
6. Predlagatelj poudarja, da se prek ustavnopravnega jedra pravice do socialne varnosti varuje dostojanstvo posameznika. Sklicujoč se na odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-339/98 z dne 21. 1. 1999 (Uradni list RS, št. 11/99, in OdlUS VIII, 13) in št. U-I-166/03 z dne 11. 11. 2004 (Uradni list RS, št. 128/04, in OdlUS XIII, 69) opozarja, da iz ustavnega načela socialne države ter pravice do osebnega dostojanstva in varnosti ne izhaja le zahteva po varstvu eksistenčnega minimuma dolžnika, pač pa tudi po zagotovitvi eksistenčnega minimuma oseb, ki jih je dolžnik po zakonu dolžan preživljati.
7. Predlagatelj trdi, da mora država z aktivni ukrepi poskrbeti, da se pravica do socialne varnosti uresničuje. Sklicujoč se na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-36/00 z dne 11. 12. 2003 navaja, da eksistenčno varnost opredeljujeta dostojanstvo in osebnost vsakega posameznika ter da bi bila pravica do osebnega dostojanstva lahko kršena, če bi zaradi revščine postala vprašljiva posameznikova svoboda, varovana s 34. členom Ustave. Predlagatelj opozarja, da je še zlasti pri osebi, ki nima sredstev za lastno preživljanje, za uresničevanje pravice do socialne varnosti ključno spoštovanje osebnega dostojanstva. Upoštevaje stališča Ustavnega sodišča iz odločbe št. Up-39/94 z dne 4. 4. 1995 (OdlUS IV, 147) zatrjuje, da je izpodbijana ureditev, ki ima za posledico socialno ogroženost prizadetih posameznikov, v neskladju z načelom socialne države iz 2. člena Ustave.
8. Predlagatelj zatrjuje, da je ZSVarPre, ker ne ureja zmanjšanja lastnega dohodka v primeru, ko oseba z dohodkom zaradi osebnega stečaja ne more razpolagati, tudi v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Osebni stečaj naj ne bi bil svobodna odločitev posameznika, saj naj bi predlog za začetek stečaja lahko podal tudi upnik. Predlagatelj meni, da dejstvo, da je oseba v osebnem stečaju, ne bi smelo biti razlikovalni kriterij pri dodeljevanju pravic iz javnih sredstev. Ključen naj bi moral biti zgolj kriterij razpolaganja.
9. Predlagatelj poudarja, da je ureditev, ki določa, kateri dohodek se upošteva pri ugotavljanju upravičenosti do denarne socialne pomoči, jasna in omogoča zgolj razlago, na kateri temeljijo odločbi upravnih organov in sodba sodišča prve stopnje, zato je za sprejetje ustavnoskladne odločitve v zadevi nujno potrebna ustavnosodna presoja izpodbijane ureditve. Ustavnemu sodišču predlaga, naj ugotovi, da je 14. člen ZSVarPre zaradi protiustavne pravne praznine v neskladju z Ustavo, in naj določi način izvršitve svoje odločitve.
10. Ustavno sodišče je zahtevo za oceno ustavnosti poslalo Državnemu zboru. Državni zbor v odgovoru na zahtevo Ustavnemu sodišču predlaga, naj zahtevo zavrže. Meni namreč, da je 14. člen ZSVarPre mogoče ustavnoskladno razlagati. Tako naj bi navedeno določbo predlagatelj že razlagal v sodbi št. Psp 355/2019 z dne 5. 3. 2020. Državni zbor meni, da jezikovna in namenska razlaga 4. člena ZSVarPre, ki opredeljuje namen denarne socialne pomoči, omogočata razlago 14. člena ZSVarPre, po kateri dohodka oziroma premoženja, s katerim oseba ne more razpolagati, ni mogoče upoštevati kot njen lastni dohodek. Restriktivna razlaga, pri kateri se popolnoma spregleda namen priznanja uveljavljenih pravic, naj bi bila nepravilna.
11. Z odgovorom Državnega zbora je Ustavno sodišče seznanilo predlagatelja. Predlagatelj v odgovoru nanj navaja, da vztraja pri zahtevi. Pojasni, da je Vrhovno sodišče navedeno sodbo predlagatelja s sodbo št. VIII Ips 60/2020 z dne 19. 1. 2021 spremenilo tako, da je tožbeni zahtevek za odpravo odločb tožene stranke v zvezi s priznanjem denarne socialne pomoči zavrnilo. Vrhovno sodišče naj bi sprejelo stališče, da ni nikjer predpisano znižanje lastnega dohodka, ker upravičenec zaradi osebnega stečaja z ugotovljenimi dohodki dejansko ni mogel razpolagati. Zmanjšanje lastnega dohodka, ki je predvideno v 14. členu ZSVarPre, naj bi se nanašalo le na izplačane preživnine. Vrhovno sodišče naj bi presodilo, da se upravičenost do vtoževanih socialnovarstvenih prejemkov in subvencij ter v zvezi s tem ugotavljanje dohodka presoja na podlagi določb ZSVarPre in ZUPJS, ki so jasne in ne omogočajo interpretacije, ki sta jo uporabili sodišči druge in prve stopnje.
B. – I.
13. Predlagatelj je izkazal obstoj te procesne predpostavke. Zahtevi za oceno ustavnosti je priložil pravnomočni sklep o prekinitvi pritožbenega postopka do odločitve Ustavnega sodišča. Prav tako je izkazal, da izpodbijane določbe ni mogoče razložiti ustavnoskladno. Določbe ZUPJS in ZSVarPre namrečtaksativno naštevajo dohodke in prejemke, ki se (ne) upoštevajo pri ugotavljanju materialnega položaja prosilca pri uveljavljanju pravic iz javnih sredstev.3 Hkrati bi razlaga, za katero se zavzema Državni zbor, nasprotovala ustavnim zahtevam pri urejanju pravice do socialne varnosti. Že iz splošne zahteve po zakonskem urejanju pravic in obveznosti, ki izhaja iz 87. člena Ustave, še posebej pa iz prvega odstavka 50. člena Ustave, po katerem imajo državljani pravico do socialne varnosti pod pogoji, določenimi z zakonom, namreč izhaja, da mora zakon določiti krog upravičencev, vrsto in obseg upravičenj, pogoje za pridobitev in način uresničevanja pravice do socialne varnosti.4 Določitev dohodkov in prejemkov, ki se (ne) upoštevajo v lastni dohodek, vpliva na pridobitev pravice do denarne socialne pomoči in njeno višino. V skladu z ustavnim zahtevami mora zato zakon jasno in določno opredeliti, kateri dohodki in prejemki se upoštevajo pri ugotavljanju lastnega dohodka samske osebe oziroma družine. Določbe ZSVarPre in ZUPJS tem zahtevam sledijo. Zato predlagatelj za sprejetje ustavnoskladne odločitve v obravnavni zadevi potrebuje odločitev Ustavnega sodišča o vloženi zahtevi.
B. – II.
Oris zakonske ureditve osebnega stečaja s poudarkom na določbah, pomembnih za odločitev v tej zadevi
15. Za postopek osebnega stečaja je bistveno, da je dolžnik insolventen, da torej bodisi v daljšem obdobju ni sposoben poravnati vseh svojih obveznosti, ki so zapadle v tem obdobju (trajnejša nelikvidnost), bodisi postane dolgoročno plačilno nesposoben (prvi odstavek 14. člena ZFPPIPP). Insolventnost je torej nujna predpostavka za začetek postopka osebnega stečaja. Postopek osebnega stečaja se vodi z namenom, da bi vsi upniki iz premoženja stečajnega dolžnika prejeli plačilo svojih navadnih terjatev do stečajnega dolžnika hkrati in v enakih deležih (prvi odstavek 382. člena ZFPPIPP). Premoženje stečajnega upnika se preoblikuje v stečajno maso,7 ki se v stečajnem postopku unovči za kritje stroškov postopka in plačilo terjatev upnika (prvi odstavek 224. člena ZFPPIPP). V skladu s prvim odstavkom 388. člena ZFPPIPP upravitelj na poseben denarni račun (t. i. fiduciarni denarni račun upravitelja) sprejema vplačila na podlagi unovčenja in upravljanja stečajne mase ter preko njega opravlja izplačila stroškov postopka osebnega stečaja in plačila terjatev upnikov. Z začetkom stečajnega postopka se poslovna sposobnost stečajnega dolžnika omeji tako, da ne more sklepati pogodb in opravljati drugih pravnih poslov ali dejanj, katerih predmet je razpolaganje z njegovim premoženjem, ki spada v stečajno maso (1. točka prvega odstavka 386. člena ZFPPIPP). Po 2. točki prvega odstavka 386. člena ZFPPIPP se z začetkom stečajnega postopka poslovna sposobnost stečajnega dolžnika omeji tudi tako, da brez soglasja sodišča ne more najeti kredita, posojila ali dati poroštva, ne more odpreti novega transakcijskega ali drugega denarnega računa in se tudi ne more odpovedati dediščini ali drugim premoženjskim pravicam.8
16. V okviru začetega postopka osebnega stečaja pa je dolžniku omogočena sanacija njegovega insolventnega stanja z izvedbo postopka za odpust obveznosti9 ob predpostavki, da dolžnik resno in odgovorno ter aktivno deluje v prizadevanju pridobitve sredstev za poplačilo svojih upnikov v času trajanja preizkusne dobe.10 Osebni stečaj tako omogoča stečajnemu dolžniku, da se mu, pod določenimi pogoji ponovno, torej po izgubi premoženja, omogočita dostojno življenje in možnost preživetja.11
Oris zakonske ureditve uveljavljanja pravice do denarne socialne pomoči
17. Uveljavljanje pravice do denarne socialne pomoči urejata ZUPJS in ZSVarPre. ZUPJS določa vrste denarnih prejemkov, subvencij in plačil, o katerih se odloča po tem zakonu, meje dohodkov, ki se upoštevajo pri uveljavljanju pravic iz javnih sredstev, ki so odvisne od materialnega položaja, enoten način ugotavljanja materialnega položaja, višino določenih pravic iz javnih sredstev in postopek njihovega uveljavljanja. Prvi odstavek 4. člena ZUPJS določa, da se pravica iz javnih sredstev dodeli, kadar dohodek osebe ne dosega meje dohodkov, ki jo za posamezno pravico iz javnih sredstev12 določa ZUPJS, in kadar so izpolnjeni tudi drugi pogoji, ki jih določajo predpisi, ki urejajo posamezno pravico. Višina pravice iz javnih sredstev je določena s predpisi, ki urejajo posamezno pravico iz javnih sredstev,13 če ni s tem zakonom določeno drugače (drugi odstavek 4. člena ZUPJS). V skladu z 9. členom ZUPJS se v zvezi z uveljavljanjem pravic iz javnih sredstev pri ugotavljanju materialnega položaja upoštevajo z ZUPJS določene osebe, njihov dohodek in premoženje,14 razen za ugotavljanje dohodka pri ugotavljanju upravičenosti do denarne socialne pomoči in varstvenega dodatka v skladu z zakonom, ki ureja socialnovarstvene prejemke, in za ugotavljanje dohodka pri ugotavljanju upravičenosti do subvencije najemnine, kritja razlike do polne vrednosti zdravstvenih storitev in plačila prispevka za obvezno zdravstveno zavarovanje, glede katerih se uporablja zakon, ki ureja socialnovarstvene prejemke.
18. ZSVarPre ureja pravico do denarne socialne pomoči oziroma pogoje za upravičenost do te pravice, njeno višino, obdobje dodelitve, način usklajevanja in izplačevanja, postopek ugotavljanja neupravičeno prejete denarne socialne pomoči in njegove posledice, financiranje, nadzor in zbirko podatkov. Člen 2 ZSVarPre določa, da je denarna socialna pomoč socialnovarstveni prejemek, namenjen tistim posameznikom, ki si materialne varnosti ne morejo zagotoviti zaradi okoliščin, na katere sami ne morejo vplivati. Z denarno socialno pomočjo se upravičencu do nje za čas prebivanja v Republiki Sloveniji zagotavljajo sredstva za zadovoljevanje minimalnih življenjskih potreb v višini, ki omogoča preživetje (prvi odstavek 4. člena ZSVarPre). Šteje se, da je preživetje omogočeno, če so upravičencu zagotovljeni dohodki, s katerimi razpolaga po zmanjšanju za normirane stroške oziroma dejanske stroške, priznane po zakonu, ki ureja dohodnino, ter po plačilu davkov in obveznih prispevkov za socialno varnost, v višini minimalnega dohodka, določenega s tem zakonom (drugi odstavek 4. člena ZSVarPre).
19. Prvi odstavek 6. člena ZSVarPre nadalje opredeljuje, kdo je upravičenec do denarne socialne pomoči. V izhodišču določa, da je vsakdo dolžan skrbeti za dostojno preživetje sebe in svojih družinskih članov po svojih sposobnostih. V drugem odstavku 6. člen ZSVarPre določa, da ima pravico do denarne socialne pomoči v višini in pod pogoji, določenimi s tem zakonom in z zakonom, ki ureja uveljavljanje pravic iz javnih sredstev, kdor si ne more preživetja zagotoviti sam z delom, s pravicami iz dela ali zavarovanja, z dohodki iz premoženja in iz drugih virov oziroma z nadomestili ali prejemki po drugih predpisih ali s pomočjo tistih, ki so ga dolžni preživljati, ali na drug način, določen s tem zakonom. Do denarne socialne pomoči so tako upravičene osebe, ki si zase in za svoje družinske člane sredstev v višini minimalnega dohodka ne morejo zagotoviti iz razlogov, na katere niso mogle oziroma ne morejo vplivati, in so uveljavljale pravico do denarnih prejemkov po drugih predpisih in pravico do oprostitev in olajšav po tem zakonu ter izpolnjujejo druge pogoje po tem zakonu in po zakonu, ki ureja uveljavljanje pravic iz javnih sredstev (tretji odstavek 6. člena ZSVarPre). Navedeni člen še določa, da prejemnik denarne socialne pomoči ne more biti v ugodnejšem socialnem položaju od tistega, ki si sredstva za preživetje zagotavlja z delom ali na podlagi pravic iz dela.
20. Način in obdobje upoštevanja dohodka pri ugotavljanju upravičenosti samske osebe ali družine do denarne socialne pomoči (s tem pa tudi do varstvenega dodatka)15 urejajo 13., 14. ter 17. do 23. člen ZSVarPre.16 V skladu s prvim in drugi odstavkom 20. člena ZSVarPre se kot lastni dohodek17 samske osebe ali družine, ki je podlaga za določitev višine denarne socialne pomoči, upoštevajo povprečni mesečni dohodki in prejemki, ugotovljeni za samsko osebo ali družino, v obdobju treh koledarskih mesecev pred mesecem vložitve vloge. Členi 21, 22 in 23 ZSVarPre urejajo način upoštevanja periodičnih, priložnostnih in občasnih, neperiodičnih dohodkov. Člena 13 in 14 ZSVarPre urejata povečanje in zmanjšanje lastnega dohodka. Kot je bilo že navedeno, 14. člen ZSVaPre določa, da se od lastnega dohodka odšteje v obdobju iz prvega odstavka 20. člena tega zakona in za to obdobje izplačana preživnina v povprečni mesečni višini, vendar največ v višini izvršljivega pravnega naslova oziroma dogovora. Člen 17 ZSVarPre ureja način upoštevanja preživnine osebam, ki so jih starši dolžni preživljati, 18. člen ZSVarPre pa način upoštevanja dohodkov osebam z družinskimi člani, ki ne izpolnjujejo splošnega pogoja.
21. Za upravičenost samske osebe ali družine do denarne socialne pomoči torej ni pomemben le materialni položaj prosilca in drugih oseb, ki se upoštevajo v skladu z ZSVarPre in z ZUPJS, temveč tudi izpolnjenost drugih pogojev po navedenih predpisih. Za upravičenost do denarne socialne pomoči je tako med drugim pomembno tudi, da niso podani t. i. krivdni razlogi. Prvi odstavek 28. člena ZSVarPre namreč določa, da do denarne socialne pomoči ni upravičena oseba, ki ne dosega minimalnega dohodka iz razlogov, na katere je mogla vplivati oziroma lahko vpliva, ali ki brez utemeljenih razlogov zavrača, se izogiba ali opušča aktivnosti, ki bi lahko privedle oziroma lahko privedejo do zaposlitve oziroma do drugega načina izboljšanja socialnega položaja zanjo ali njene družinske člane. V drugem odstavku istega člena ZSVarPre take razloge primeroma našteva (npr. prenehanje delovnega razmerja v primeru pisnega sporazuma o prenehanju pogodbe o zaposlitvi; če oseba, ki je vpisana v evidenci brezposelnih oseb, odkloni vključitev v ukrep aktivne politike zaposlovanja ali krši obveznosti, sprejete s pogodbo o vključitvi v ukrep aktivne politike zaposlovanja; zavrnitev sklenitve oziroma neizvrševanje dogovora o aktivnem reševanju svoje socialne problematike; izguba sredstev za preživljanje oziroma katerega koli dohodka, ne glede na to, ali se po tem zakonu šteje v lastni dohodek ali ne, iz razlogov, na katere je oseba sama vplivala).
Presoja skladnosti s prvim odstavkom 50. člena Ustave
22. Ustava v prvem odstavku 50. člena državljanom zagotavlja pravico do socialne varnosti pod pogoji, ki jih določa zakon. Čeprav pravic iz sistema socialnega varstva 50. člen Ustave izrecno ne omenja, po ustavnosodni presoji spadajo tudi te pravice v okvir pravice do socialne varnosti iz prvega odstavka 50. člena Ustave. Po ustavnosodni presoji je socialna država (2. člen Ustave) dolžna na temelju te pravice zagotoviti ogroženemu posamezniku ustrezno pomoč.18 Namen oziroma cilj prvega in drugega odstavka 50. člena Ustave je, da se posameznikom zagotavljata ekonomska varnost in človekovo dostojanstvo.19
23. Zakonska ureditev pravic iz sistema socialnega varstva in določitev pogojev za pridobitev in uresničevanje teh pravic pomeni praviloma določitev načina uresničevanja te človekove pravice. Zakonodajalec ima široko polje proste presoje, kako bo to področje uredil. Vendar mora določitev pogojev za pridobitev pravice iz sistema socialnega varstva nujno stremeti k uresničitvi ustavnega namena te pravice – zagotoviti ogroženemu posamezniku ustrezno pomoč. Kot izhaja iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-73/15, gre za zagotavljanje t. i. življenjskega minimuma za preživetje posamezniku, ki je v socialni ali ekonomski stiski in potrebuje pomoč.20
24. Kot je bilo zgoraj pojasnjeno, država v okviru dolžnosti zagotavljanja socialne varnosti v okviru sistema socialnega varstva ogroženemu posamezniku iz javnih sredstev zagotavlja razne socialnovarstvene dajatve v odvisnosti od njegovega materialnega položaja ter glede na druge pogoje, določene z ZUPJS in ZSVarPre. Pravica do denarne socialne pomoči kot ena izmed pravic iz javnih sredstev se torej dodeli, če posameznik (samska oseba ali družina) izpolnjuje dohodkovni cenzus in druge pogoje, ki jih navedena predpisa določata za pridobitev te pravice. Iz ustavnosodne presoje21 izhaja, da je za presojo, ali je izpolnjen prvi pogoj, treba ugotoviti, kakšen je dejanski gmotni položaj posameznika ob uveljavljanju pravice, torej s kakšnimi dohodki razpolaga. Tak je tudi zakonsko opredeljen namen te pravice (4. člen ZSVarPre).
25. V okviru sistema socialnega varstva je denarna socialna pomoč temeljna pravica, s katero država zagotavlja upravičencu sredstva za zadovoljevanje minimalnih življenjskih potreb v višini, ki omogoča preživetje. Upravičencu, ki lastnih sredstev za zadovoljevanje minimalnih življenjskih potreb v višini, ki omogoča preživetje, nima iz razlogov, na katere ni mogel oziroma ne more vplivati, in izpolnjuje vse druge zakonsko določene pogoje za pridobitev pravice do denarne socialne pomoči, mora ta sredstva zagotoviti država. Če zakonska ureditev tega ne omogoča, je treba šteti, da ta ureditev ne pomeni zgolj načina uresničevanja pravice do socialne varnosti iz prvega odstavka 50. člena Ustave, temveč pomeni, da ta ureditev posega v to človekovo pravico.
26. Človekovo pravico je mogoče omejiti le v primerih, ki jih izrecno določa Ustava, in zaradi varstva človekovih pravic drugih (tretji odstavek 15. člena Ustave). Po ustaljeni ustavnosodni presoji je mogoče omejiti človekovo pravico, če je zakonodajalec zasledoval ustavno dopusten cilj in če je omejitev skladna z načeli pravne države (2. člen Ustave), in sicer s tistim izmed teh načel, ki prepoveduje prekomerne posege države (splošno načelo sorazmernosti).
27. Ustavno sodišče mora zato najprej oceniti, ali je zakonodajalec imel kakšen ustavno dopusten cilj za sprejetje ureditve, ki ne omogoča, da se v postopku uveljavljanja pravice do denarne socialne pomoči ugotovljeni lastni dohodek, ki je podlaga za določitev višine denarne socialne pomoči (20. člen ZSVarPre), zmanjša za sredstva, s katerimi upravičenec, ki je v osebnem stečaju, ne more razpolagati.
28. Iz zakonodajnega gradiva, dostopnega tako v zvezi s postopkom sprejemanja ZSVarPre kot tudi ZUPJS, ki od začetka uporabe ZSVarPre-C, tj. 20. 8. 2012, tudi za postopek ugotavljanja lastnega dohodka v postopku uveljavljanja denarne socialne pomoči v skladu z ZSVarPre določa, kateri dohodek se upošteva pri ugotavljanju materialnega položaja prosilca,22 izhaja, da navedena zakona temeljita na stališču, da je treba upoštevati vse dohodke in prejemke vlagatelja in družinskih članov oziroma oseb, ki se po ZSVarPre upoštevajo pri ugotavljanju upravičenosti do denarne socialne pomoči, razen tistih, ki so dodeljeni za poseben namen oziroma so namenjeni kritju posebnih potreb in jih zakon izrecno določa. Ob tem je na več mestih v zakonodajnem gradivu23 navedeno, da se upoštevajo dohodki in prejemki, s katerimi prosilec »dejansko razpolaga«. Da je zakonodajalec želel doseči prav to, da se namreč v lastni dohodek upoštevajo le dohodki in prejemki, s katerimi prosilec v relevantnem obdobju dejansko razpolaga, potrjuje tudi Državni zbor v svojem odgovoru na zahtevo. Pri tem opozarja tudi na zakonsko opredeljeni namen denarne socialne pomoči v 4. členu ZSVarPre in poudarja, da je denarna socialna pomoč namenjena vsem skupinam oseb, ki iz objektivnih razlogov ne ustvarjajo minimalnih sredstev za življenje. Očitno torej je, da zakonodajalec z obstoječim zakonsko določenim načinom ugotavljanja lastnega dohodka stečajnega dolžnika, ki ne upošteva, da stečajni dolžnik z dohodki in prejemki, ki spadajo v stečajno maso, ne more razpolagati, ni želel preprečiti, da bi stečajni dolžnik oziroma njegova družina pridobila denarno socialno pomoč, in to v ustrezni višini. Ker zakonodajalec z izpodbijano ureditvijo ni imel namena omejiti pravice do socialne varnosti stečajnega dolžnika oziroma njegove družine (kar sam tudi izrecno potrjuje v odgovoru na zahtevo predlagatelja), je izključeno, da bi zakonodajna rešitev, ki jo je sprejel, zasledovala ustavno dopusten cilj. Ker za izpodbijano ureditev ne obstaja ustavno dopusten cilj, ni izpolnjen že prvi pogoj za ustavno dopustno omejevanje človekovih pravic (tretji odstavek 15. člena Ustave).
29. Izpodbijana ureditev je zato, ker ne določa, da se lastni dohodek samske osebe ali družine zmanjša za dohodke in prejemke, s katerimi upravičenec zaradi stečajnega postopka ne more razpolagati, v neskladju s pravico do socialne varnosti iz prvega odstavka 50. člena Ustave. Neobstoj take ureditve namreč lahko povzroči, da stečajnemu dolžniku oziroma njegovi družini, čeprav dejansko izpolnjuje vse zakonske pogoje za dodelitev denarne socialne pomoči, ta ni dodeljena oziroma ni dodeljena v ustrezni višini.
30. Ker je Ustavno sodišče ugotovilo, da je ZSVarPre iz navedenih razlogov v neskladju s pravico do socialne varnosti iz prvega odstavka 50. člena Ustave, se ni spuščalo še v presojo, ali je izpodbijana ureditev v neskladju še z drugimi zatrjevanimi človekovimi pravicami in ustavnimi načeli.
Odločitev in način izvršitve
31. Ugotovljena protiustavnost izpodbijane ureditve (njena neskladnost s prvim odstavkom 50. člena Ustave) je posledica dejstva, da ta ne ureja vprašanja, ki bi ga morala urediti, zato izpodbijane ureditve ni mogoče razveljaviti. Ustavno sodišče je zato na podlagi prvega odstavka 48. člena ZUstS sprejelo ugotovitveno odločbo (1. točka izreka). Na podlagi drugega odstavka 48. člena ZUstS je zakonodajalcu naložilo, naj ugotovljeno protiustavnost odpravi v enem letu od objave odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije (2. točka izreka).
32. Da bi bila do odprave ugotovljene protiustavnosti ZSVarPre stečajnim dolžnikom, pri katerih niso podani krivdni razlogi iz prvega odstavka 28. člena ZSVarPre, oziroma njihovim družinam zagotovljena pravica do denarne socialne pomoči, in to v obsegu, ki jim pripada, je Ustavno sodišče na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS za prehodni čas določilo način izvršitve svoje odločbe (3. točka izreka). Določilo je, da če CSD ugotovi, da pri osebi, ki je ob uveljavljanju pravice do denarne socialne pomoči v osebnem stečaju, niso podani krivdni razlogi iz prvega odstavka 28. člena ZSVarPre in da izpolnjuje druge zakonsko določene pogoje za dodelitev denarne socialne pomoči, pri izračunu lastnega dohodka, ki je podlaga za določitev višine denarne socialne pomoči, ne sme upoštevati dohodkov in prejemkov, s katerimi oseba zaradi osebnega stečaja ne more razpolagati.24
C.
1 Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-222/18 z dne 14. 5. 2020 (Uradni list RS, št. 85/20, in OdlUS XXV, 9), 8. točka obrazložitve.
2 Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-39/15 z dne 19. 11. 2015.
3 Tako tudi Vrhovno sodišče v sodbi št. VIII Ips 60/2020 z dne 19. 1. 2021.
4 Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-86/94 z dne 14. 11. 1996 (Uradni list RS, št. 68/96, in OdlUS V, 153), 14. točka obrazložitve.
5 Prvi odstavek 20. člena ZSVarPre določa, da se kot lastni dohodek samske osebe, ki je podlaga za določitev višine denarne socialne pomoči, upoštevajo povprečni mesečni dohodki in prejemki, ugotovljeni za samsko osebo, v obdobju treh koledarskih mesecev pred mesecem vložitve vloge.
6 Primerjaj odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-6/17 z dne 20. 6. 2019 (Uradni list RS, št. 46/19, in OdlUS XXIV, 9), 9. točka obrazložitve, št. U-I-50/11 z dne 23. 6. 2011 (Uradni list RS, št. 55/11, in OdlUS XIX, 24), 17. točka obrazložitve, št. U-I-181/09, Up-860/09, Up-222/10 z dne 10. 11. 2011 (Uradni list RS, št. 98/11, in OdlUS XIX, 28), 10. točka obrazložitve, in št. U-I-134/10 z dne 24. 10. 2013 (Uradni list RS, št. 92/13, in OdlUS XX, 9), 13. in 14. točka obrazložitve).
7 V stečajno maso spadajo:
1. premoženje stečajnega dolžnika ob začetku tega postopka,
2. vse premoženje, doseženo z:
– unovčenjem stečajne mase,
– upravljanjem stečajne mase in
– izpodbijanjem pravnih dejanj stečajnega dolžnika, ter
3. premoženje, doseženo z nadaljevanjem poslovanja, če stečajni dolžnik v skladu s tem zakonom nadaljuje poslovanje po začetku stečajnega postopka (drugi odstavek 224. člena ZFPPIPP).
V skladu s 389. členom ZFPPIPP v stečajno maso v postopku osebnega stečaja poleg premoženja iz drugega odstavka 224. člena ZFPPIPP spadajo tudi:
1. plača in drugi prejemki, ki jih dolžnik pridobi med postopkom osebnega stečaja, razen prejemkov, ki so po tem zakonu izvzeti iz stečajne mase ali spadajo v stečajno maso v omejenem znesku,
2. premoženje, ki ga stečajni dolžnik pridobi na podlagi dedovanja ali na drugi podlagi med postopkom osebnega stečaja.
V skladu z drugim odstavkom 389. člena ZFPPIPP so iz stečajne mase v postopku osebnega stečaja izvzeti:
1. predmeti, ki so izvzeti iz izvršbe po 79. členu Zakona o izvršbi in zavarovanju (Uradni list RS, št. 3/07 – uradno prečiščeno besedilo, 93/07, 28/09, 51/10, 26/11, 53/14, 54/15, 11/18 in 36/21 – v nadaljevanju ZIZ), in
2. prejemki, ki so izvzeti iz izvršbe po 101. členu ZIZ.
Za omejitev zneska prejemkov, ki spadajo v stečajno maso v postopku osebnega stečaja, se uporablja 102. člen ZIZ (tretji odstavek 389. člena ZFPPIPP).
8 Če stečajni dolžnik sklene pogodbo ali drug pravni posel, za sklenitev katerega nima poslovne sposobnosti, ne da bi ga pri tem zastopal upravitelj, ali če brez soglasja sodišča izvede pravno dejanje, za katero mora pridobiti to soglasje, tak pravni posel oziroma pravno dejanje nima pravnega učinka, če je druga stranka vedela ali bi morala vedeti, da je nad dolžnikom začet postopek osebnega stečaja (drugi odstavek v zvezi s tretjim odstavkom 386. člena ZFPPIPP). Velja, in nasprotni dokaz ni dovoljen, da je druga pogodbena stranka vedela, da je bil nad dolžnikom začet postopek osebnega stečaja, če je bila pogodba sklenjena ali drug pravni posel opravljen kasneje kot v osmih dneh po objavi oklica o začetku postopka osebnega stečaja v skladu s prvim odstavkom 122. člena tega zakona (četrti odstavek 386. člena ZFPPIPP).
9 Po stališču Ustavnega sodišča je bistvo instituta odpusta obveznosti iskanje pravičnega ravnovesja med pravicami upnikov prezadolženega dolžnika, katerih uveljavitev je ogrožena zaradi dolžnikovega slabega premoženjskega položaja, na eni strani in težo tega položaja za dolžnika na način upoštevanja vrednostne ocene njegovih ravnanj na drugi strani (tako odločba Ustavnega sodišča št. Up-676/15 z dne 23. 11. 2017, 18. točka obrazložitve). Pri institutu odpusta obveznosti naj ne bi šlo za pravico v običajnem civilnopravnem pomenu, temveč za pravno dobroto prezadolženi fizični osebi (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-56/17, Up-335/17 z dne 4. 4. 2019, Uradni list RS, št. 28/19, in OdlUS XXIV, 3).
10 Z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o finančnem poslovanju, postopkih zaradi insolventnosti in prisilnem prenehanju (Uradni list RS, št. 27/16 – v nadaljevanju ZFPPIPP-G) je bil izrecno opredeljen namen odpusta obveznosti. Namen odpusta obveznosti je poštenemu in vestnemu stečajnemu dolžniku omogočiti, da preneha tisti del njegovih obveznosti, ki jih kljub prizadevanju ni zmožen izpolniti iz premoženja, ki ga ima ob začetku postopka osebnega stečaja ali ki ga lahko pridobi med postopkom osebnega stečaja do poteka preizkusnega obdobja (prvi odstavek 399. člena ZFPPIPP). Iz obrazložitve predloga ZFPPIPP-G izhaja, da je bila taka opredelitev namena odpusta obveznosti v Zakon vnesena zaradi omejitve možnosti zlorabe instituta odpusta (Predlog zakona o spremembah Zakona o finančnem poslovanju, postopkih zaradi insolventnosti in prisilnem prenehanju, št. EVA 2016-2030-0004 z dne 3. 2. 2016, str. 13–14 in 38–39).
11 Š. Ivanjko, Nujnost urejanja »osebnega« stečaja, Podjetje in delo, št. 6–7 (2005), str. 1096–1108.
12 ZUPJS ureja pravice do otroškega dodatka, do državne štipendije in do znižanja plačila vrtca, subvencijo malice za učence in dijake, subvencijo prevoza za dijake in študente, ki so težje ali težko gibalno ovirani, subvencijo najemnin, pravici do kritja razlike do polne vrednosti zdravstvenih storitev in do plačila prispevka za obvezno zdravstveno zavarovanje ter do oprostitve plačila socialnovarstvenih storitev in prispevka k plačilu družinskega pomočnika.
13 Glede pravice do denarne socialne pomoči je to ZSVarPre.
14 Način ugotavljanja materialnega položaja vlagatelja in oseb, ki se upoštevajo poleg njega, urejajo poleg 9. člena ZUPJS tudi 10. do 20. člen ZUPJS.
15 Člen 52 ZSVarPre.
16 Glede načina ugotavljanja premoženja ter glede načina in obdobja upoštevanja dohodka iz dejavnosti ter dohodka iz osnovne kmetijske in osnovne gozdarske dejavnosti pa se tudi pri ugotavljanju upravičenosti do denarne socialne pomoči od uveljavitve Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o socialno varstvenih prejemkih (Uradni list RS, št. 99/13 – v nadaljevanju ZSVarPre-C) uporablja ZUPJS (in ne več določbe ZSVarPre).
17 V skladu s 1.a členom ZSVarPre je lastni dohodek dohodek, ki se upošteva po ZUPJS in na način, določen v ZSVarPre.
18 Glej odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-89/93 z dne 20. 1. 1994 (Uradni list RS, št. 9/94, in OdlUS III, 7), št. U-I-330/97, št. U-II-1/11 z dne 10. 3. 2011 (Uradni list RS, št. 20/11) in št. U-I-73/15 z dne 7. 7. 2016 (Uradni list RS, št. 51/16), 14. točka obrazložitve.
19 Glej odločbo Ustavnega sodišča št. Up-195/13, U-I-67/16 z dne 26. 1. 2017 (Uradni list RS, št. 9/17, in OdlUS XXII, 4), 9. točka obrazložitve.
20 Smiselno enako je Ustavno sodišče ugotovilo v odločbah št. U-I-339/98 in št. U-I-166/03, ko je presojalo zakonsko ureditev izvršbe na plačo in druge stalne osebne prejemke oziroma davčne izvršbe. Poudarilo je, da iz načela socialne države iz 2. člena Ustave in posledično iz pravice do socialne varnosti iz prvega odstavka 50. člena Ustave ter iz pravice do osebnega dostojanstva in varnosti iz 34. člena Ustave izhaja, da je treba pri odločanju, na kolikšen delež sredstev se bo z izvršbo seglo, upoštevati zahtevo po ohranitvi minimalne socialne varnosti dolžnika in oseb, ki jih je dolžan preživljati (eksistenčni minimum).
21 Primerjaj odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-330/96 z dne 11. 6. 1997 (Uradni list RS, št. 39/97, in OdlUS VI, 88), 29. in 34. točka obrazložitve, št. U-I-73/15, 41. točka obrazložitve, št. U-I-110/15, Up-568/15 z dne 1. 3. 2018 (Uradni list RS, št. 29/18), 16. točka obrazložitve, in št. Up-767/18 z dne 6. 5. 2021 (OdlUS XXVI, 43), 7. točka obrazložitve.
22 Do začetka uporabe ZSVarPre-C je to materijo urejal 12. člen ZSVarPre, ki ga je 9. člen ZSVarPre-C črtal.
23 Glej npr. obrazložitev Predloga zakona o socialnovarstvenih prejemkih, objavljenega v Poročevalcu DZ št. 56 z dne 5. 5. 2010 (EPA 1030-V), str. 90, obrazložitev Predloga zakona o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev, objavljenega v Poročevalcu DZ št. 55 z dne 5. 5. 2010 (EPA 1029-V), str. 13 in 61, in obrazložitev Predloga zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o socialnovarstvenih prejemkih, objavljenega v Poročevalcu DZ z dne 7. 10. 2013 (EPA 1502-VI), str. 49.
24 Podobno ureja upravičenost do brezplačne pravne pomoči Zakon o brezplačni pravni pomoči (Uradni list RS, št. 96/04 – uradno prečiščeno besedilo, 23/08 in 19/15 – ZBPP). Ta v tretjem odstavku 14. člena določa, da se, ne glede na prvi in drugi odstavek istega člena, pri ugotavljanju materialnega položaja prosilca in njegove družine premoženje, s katerim prosilec in njegova družina dejansko ne morejo razpolagati, ne upošteva, če prosilec ali druge osebe izkažejo upravičene razloge, zaradi katerih je razpolaganje s tem premoženjem omejeno in na podlagi katerih je mogoče utemeljeno sklepati, da jih prosilec ali njegovi družinski člani niso zakrivili po lastni volji.
