Ustavno sodišče je v postopku, začetem z zahtevo županje Občine Izola, na seji dne 6. marca 2003
odločilo:
1. Določba
8. točke prvega odstavka 27. člena zakona o davku na dodano vrednost (Uradni
list RS, št. 89/98, 30/01 in 67/02) je v delu, v katerem občinam odvzema njihov
lastni prihodek brez nadomestnega vira, v neskladju z ustavo.
2. Državni zbor je dolžan ugotovljeno neskladnost
odpraviti do 1. 10. 2003.
3. Do odprave ugotovljene neskladnosti pripada od davka
na dodano vrednost, plačanega pri prometu nezazidanega stavbnega zemljišča,
občini, na območju katere zemljišče leži, tisti del davka, ki bi ji pripadal v
primeru obdavčitve prometa tega zemljišča z davkom na promet nepremičnin.
Obrazložitev
A)
1.
Predlagateljica, ki ima statutarno pooblastilo za vložitev zahteve, izpodbija v
oktobru 2002 uveljavljeno določbo zakona o davku na dodano vrednost (v
nadaljevanju: ZDDV). Na njeni podlagi je promet stavbnih zemljišč, ki ga opravi
zavezanec za davek na dodano vrednost, obdavčen z 20 % davkom na dodano
vrednost in ne več z 2 % davkom na promet nepremičnin. Zaradi navedene
spremembe davek iz tega naslova ni več prihodek občinskega proračuna, temveč
prihodek državnega proračuna. To po navedbah predlagateljice za občine pomeni
izgubo precejšnega dela zakonsko določenih izvirnih prihodkov. Ker ob tem nista
bila spremenjena zakon o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93 in nasl.
- v nadaljevanju: ZLS) oziroma zakon o financiranju občin (Uradni list RS, št.
80/94 in nasl. - ZFO), naj bi bila izpodbijana sprememba v neskladju z 9.
členom ustave. Prav tako naj bi bila zaradi neenake obravnave različnih
zavezancev v neskladju s 14. členom ustave. Pogodbeni stranki, ki sta davčni
zavezanki, naj bi namreč lahko pri prometu stavbnih zemljišč izbirali med
obdavčitvijo z davkom na dodano vrednost in obdavčitvijo z davkom na promet
nepremičnin. Predlagateljica meni, da to zanjo kot zavezanko za davek na dodano
vrednost pomeni slabši položaj v primerjavi s fizičnimi osebami, saj naj bi te
pri prodaji stavbnega zemljišča plačevale le 2 % davek. Izpodbijana sprememba
obdavčitve naj bi nadalje za občine pomenila, da mora zagotoviti dodatna
finančna sredstva, ki v proračunu niso bila predvidena. Navedeno pa naj ne bi
bilo v skladu s 148. členom ustave. Uveljavljena obdavčitev stavbnih zemljišč
naj bi bila nadalje v neskladju tudi s 94. členom ZLS, saj pred njenim
sprejetjem ni bilo pridobljeno mnenje občin oziroma zagotovljeno sodelovanje
združenj občin. Prav tako pa naj bi bila v neskladju še s samim sistemom davka
na dodano vrednost, saj pri stavbnih zemljiščih ni dodane vrednosti.
2. Državni zbor na zahtevo ni odgovoril. Mnenje je
poslala vlada, ki je pojasnila, da je z izpodbijano spremembo v celoti povzeta
evropska ureditev obdavčevanja prometa nepremičnin kot prometa blaga z davkom
na dodano vrednost. Ker ta ureditev za stavbna zemljišča ne predpisuje
oprostitve, te na podlagi izpodbijane spremembe v ZDDV ni več. Vendar ureditev
zaradi tega po mnenju vlade ni v neskladju z 9., 14. in 148. členom ustave. Po
eni strani je namreč na podlagi podatkov o obdavčitvi nepremičnin zaključiti,
da naj bi sprememba na 80 % vrednosti prodaje nepremičnin ne vplivala. Po drugi
strani pa občine ni enačiti s fizičnimi osebami, ki le priložnostno prodajo
posamezno zemljišče, temveč s tistimi osebami, ki ponujajo zemljišča v okviru
svoje dejavnosti; občina lahko namreč kot prodajalka zemljišča davčno obveznost
prevali na kupca oziroma kot kupec uveljavlja odbitek vstopnega davka. Prav
tako v postopku sprejemanja izpodbijane določbe ni bil kršen 94. člen ZLS, saj
so bile lokalne skupnosti tekom zakonodajnega postopka seznanjene s
predlaganimi spremembami oziroma so jih tudi obravnavale.
B)
3. Na
podlagi izpodbijane določbe je promet nezazidanih stavbnih zemljišč (gl. 7.
točko prvega odstavka 27. člena ZDDV oziroma s 1. 1. 2003 uveljavljeni 67.a
člen pravilnika o izvajanju zakona o davku na dodano vrednost, Uradni list RS,
št. 79/02 in nasl.) obdavčen po ZDDV in ne več po zakonu o davku na promet
nepremičnin (Uradni list RS, št. 57/99 in nasl. - v nadaljevanju: ZDPN-1).
Glede na to, da pripadajo prihodki od davka na promet nepremičnin proračunu
občine, kjer nepremičnina leži (2. člen ZDPN-1), oziroma je davek na promet
nepremičnin eden izmed prihodkov občine za financiranje njene porabe (tretja
alineja prvega odstavka 21. člena ZFO), izpodbijana ureditev ne pomeni le
spremembe na področju obdavčevanja prometa nezazidanih stavbnih zemljišč,
temveč tudi spremembo na področju financiranja občin. Ker je posledica te
spremembe zmanjšanje obsega občinskih lastnih prihodkov iz tega naslova, je procesna
predpostavka posega v ustavni položaj in pravice lokalne skupnosti iz 91. člena
ZLS za zahtevo podana.
4. Izpostavljeno zmanjšanje obsega občinskih lastnih
prihodkov se po posameznih občinah odraža različno. Razlog za to je v njihovi
različni finančni sposobnosti, saj je tako porazdelitev možnih finančnih virov
kakor tudi finančnih bremen med občinami neenakomerna.
5. Navedeno je v veljavnem sistemu financiranja občin
(uveljavljenem z zakonom o spremembah in dopolnitvah zakona o financiranju
občin, Uradni list RS, št. 56/98 - ZFO-A) upoštevano tako, da se tisti obseg
sredstev, s katerim posamezna občina lahko zagotovi izvajanje ustavnih in
zakonskih nalog, šteje za primeren obseg sredstev za financiranje lokalnih
zadev javnega pomena (t. i. primerna poraba, gl. prvi odstavek 20. člena ZFO).
Primerna poraba se za posamezno občino izračuna za vsako proračunsko leto in je
tudi vsaki posamezni občini zagotovljena (drugi odstavek 20. člena in prvi
odstavek 20.a člena ZFO); v primeru, da občina izračunanega obsega primerne
porabe ne more zagotoviti s tistimi lastnimi prihodki, ki se upoštevajo pri
izračunu obsega lastnih prihodkov (gl. drugi odstavek 25. člena ZFO), se ji
namreč manjkajoča sredstva skladno s prvim odstavkom 24. člena ZFO zagotovijo iz
državnega proračuna (t. i. finančna izravnava). Zaradi navedenega uresničevanje
temeljnih funkcij lokalne samouprave ni ogroženo (138. člen ustave), čeprav
zmanjšuje (odvzema) občini lastne vire, kar se posledično odraža v strukturi
občinskega proračuna. Ta se v občinah, ki s svojimi lastnimi prihodki ne morejo
zagotoviti svoje primerne porabe, spremeni tako, da se obseg lastnih prihodkov
v njihovem proračunu zmanjša in poveča obseg sredstev iz državnega proračuna. V
občinah, ki z lastnimi prihodki zagotavljajo več od svoje primerne porabe, pa
pomeni zmanjšanje obsega lastnih prihodkov manjši presežek sredstev nad
izračunanim obsegom primerne porabe, kar nedvomno vpliva na opravljanje tistih
zadev, ki so zunaj kroga lokalnih zadev javnega pomena, financiranih iz
sredstev primerne porabe.
6. Čeprav iz navedenega izhaja, da izpodbijana
sprememba zaradi zagotovljenih sredstev primerne porabe na samo uresničevanje
temeljnih funkcij lokalne samouprave nima vpliva, ni zanemariti njenega vpliva,
ki ga ima na obseg občinskih lastnih prihodkov, ker občini dejansko jemlje
enega izmed njenih virov. Za občino je namreč ta obseg njenih lastnih prihodkov
pomemben, saj se skozenj odraža finančna avtonomnost občine (poudarjena tudi v
9. členu Evropske listine lokalne samouprave, Uradni list RS, št. 57/96, MP,
št. 15/96 - MELLS), ki je predpogoj za avtonomijo na političnem in upravnem
področju oziroma za to, da sploh lahko govorimo o lokalni samoupravi (prim.
odločbo št. U-I-43/99 z dne 10. 6. 1999, Uradni list RS, št. 59/99 in OdlUS
VIII, 146, točka 8 obrazložitve). Glede na navedeno se za presojo skladnosti
izpodbijane spremembe z 9. členom ustave, ki je zaradi vsebovanega načela
lokalne samouprave uvrščen med temeljne določbe ustave in nato podrobneje
razčlenjen v posebnem poglavju o lokalni in drugi samoupravi (138. do 145. člen
ustave), kot bistvenega in odločilnega pomena pokaže prav vpliv te spremembe na
finančno avtonomnost občin. Te naj bi se namreč po določbi 142. člena ustave
financirale predvsem iz lastnih virov. Zato je upoštevati tudi položaj, v
katerem so bile občine pred izpodbijano spremembo, s katero se zmanjšuje obseg
občinskih lastnih prihodkov; po podatkih Urada za lokalno samoupravo (gl.
okrožnico Problematika financiranja občin v Sloveniji z dne 26. 9. 2002)(1) je
več kot 2/3 občin prejemalo finančno izravnavo (28 občin, med njimi tudi
predlagateljica, pa je imelo lastnih prihodkov več od izračunanega obsega svoje
primerne porabe). Zaradi tega nadaljnje zmanjševanje obsega lastnih prihodkov
občin ni v skladu s 142. členom ustave. Glede na to je 8. točka prvega odstavka
27. člena ZDDV v delu, v katerem odvzema občinam njihov lastni prihodek brez
nadomestnega vira, v neskladju s 142. členom in s tem tudi v neskladju z 9.
členom ustave.
7. Druga predlagateljičina zatrjevanja neustavnosti
izpodbijane določbe pa so neutemeljena. Očitek o neskladnosti izpodbijane
ureditve z drugim odstavkom 14. člena ni utemeljen, saj že sam sistem davka na
dodano vrednost razlikuje med davčnimi zavezanci, ki davek na dodano vrednost
obračunavajo oziroma ne obračunavajo (prvi odstavek 45. člena ZDDV). Zaradi
tega je zatrjevanje neenakosti med tistimi, ki so davčni zavezanci, in tistimi,
ki niso davčni zavezanci, kar pomeni zatrjevanje neenakosti na podlagi
različnih dejanskih stanj, neutemeljeno.
8. Nek nepredvideni izdatek (oziroma prihodek) med
letom sam po sebi tudi še ne pomeni neskladja s prvim odstavkom 148. člena
ustave, po katerem morajo biti vsi prihodki in izdatki lokalnih skupnosti
zajeti v njihovih proračunih (med proračunskim letom se proračun občine
spremeni z rebalansom proračuna, 2. točka prvega odstavka 3. člena zakona o
javnih financah, Uradni list RS, št. 79/99 in nasl. - v nadaljevanju: ZJF).
Prav tako se je že oblikovala ustavnosodna presoja glede pomena določbe 94.
člena ZLS (gl. odločbo št. U-I-215/96 z dne 25. 11. 1999, Uradni list RS, št.
101/99 in OdlUS VIII, 265, točka 19 obrazložitve in nasl.).
9. Ker izpodbijana ureditev ne predstavlja zgolj
podlage za spremembo proračuna, ki mu pripada davek od prometa nezazidanih
stavbnih zemljišč, temveč je bila spremenjena tudi višina tega proračunskega
vira (stopnja obdavčitve), je ustavno sodišče sprejelo ugotovitveno odločbo z
rokom za odpravo protiustavnosti, ki občinam omogoča upoštevanje uskladitve za
proračunsko leto 2004 (Vlada mora predlog državnega proračuna oziroma njegovih
sprememb predložiti Državnemu zboru do 1. 10. tekočega leta, župan pa mora
predlog občinskega proračuna oziroma njegovih sprememb predložiti občinskemu
svetu v 30 dneh po predložitvi državnega proračuna Državnemu zboru; prvi in
drugi odstavek 28. člena ZJF). Tako se je odločilo tudi zato, ker se
izpodbijana ureditev, ki kot taka (pripad finančnega vira oziroma stopnja
davka) sama po sebi ni v neskladju z ustavo, lahko odpravi z nadomestitvijo
odvzetega lastnega vira.
10. Da pa lokalne skupnosti do odprave neskladnosti ne
bi ostale brez znatnega dela enega izmed svojih lastnih finančnih virov, je
ustavno sodišče določilo še način izvršitve odločbe (drugi odstavek 40. člena zakona
o ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS). Tako
proračunu občine, kjer leži nezazidano stavbno zemljišče, katerega promet je
obdavčen z davkom na dodano vrednost, pripada tisti del davka, ki bi mu
pripadel v primeru obdavčitve prometa tega zemljišča z davkom na promet
nepremičnin.
C)
11. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi drugega odstavka 40 člena, prvega in drugega odstavka 48. člena ZUstS ter na podlagi šeste alinee 52. člena poslovnika ustavnega sodišča Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 49/98 in 30/02) v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam Lukić ter sodnici in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasovala sodnica Modrijan.
Št. U-I-383/02-12
Ljubljana, dne 6. marca 2003.
Predsednica
dr. Dragica Wedam Lukić l. r.
(1) Internetni naslov http://www.gov.si/loksam/STRPOM/ okroznica/obv1002/obvfin.htm,