(Objavljeno v Ur.l.RS, št. 21/2006 z dne 27.2.2006)
Odločba
o ugotovitvi neskladnosti 4. člena
Zakona
o davku na promet nepremičnin in 7. točke prvega odstavka 27. člena
Zakona o davku na dodano vrednost v delu, v katerem občinam odvzemata
njihov lastni prihodek brez nadomestnega vira, z rokom za odpravo
neskladja in načinom izvršitve ter o zavrženju zahteve za
oceno
ustavnosti 11. točke 25. člena Zakona o davku na dodano vrednost, stran
2204.
Številka U-I-176/04-16
Datum: 9. 2. 2006
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Županje Občine Piran, na seji dne 9. februarja 2006
o d l o č i l o:
1. Člen 4 Zakona o davku na promet
nepremičnin (Uradni
list RS, št. 57/99 in 67/02) in 7. točka prvega odstavka 27.
člena
Zakona o davku na dodano vrednost (Uradni list RS, št.
89/98, 30/01,
67/02, 101/03, 134/03 – ur. p. b., 45/04, 97/04 –
ur. p. b., 114/04,
25/05 – ur. p. b. in 108/05) sta v delu, v katerem občinam
odvzemata
njihov lastni prihodek brez nadomestnega vira, v neskladju z Ustavo.
2.
Državni zbor je dolžan ugotovljeno neskladnost odpraviti do 1. 10. 2006.
3.
Do odprave ugotovljene neskladnosti pripada od davka na dodano
vrednost, plačanega na podlagi 7. točke prvega odstavka 27. člena
Zakona o davku na dodano vrednost, občini, na območju katere
nepremičnina leži, tisti del davka, ki bi ji pripadal v primeru
obdavčitve prometa te nepremičnine z davkom na promet nepremičnin.
4.
Zahteva za oceno ustavnosti 11. točke 25. člena Zakona o davku na
dodano vrednost se zavrže.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Predlagateljica vlaga na podlagi
statutarnega
pooblastila zahtevo za oceno ustavnosti 7. točke prvega odstavka 27.
člena Zakona o davku na dodano vrednost (v nadaljevanju ZDDV) ter 4.
člena Zakona o davku na promet nepremičnin (v nadaljevanju ZDPN-1), ki
urejata obdavčitev prometa nepremičnin. Meni, da sta navedeni določbi,
skupaj z 11. točko 25. člena ZDDV, v neskladju s členoma 9 in 142
Ustave ter s 94. členom Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS,
št. 72/93 in nasl. – v nadaljevanju ZLS). Promet
nepremičnin je bil
prvotno obdavčen z davkom na promet nepremičnin in je bil prihodek
proračuna občine, na območju katere je nepremičnina ležala. Po
izpodbijani ureditvi pa se od prometa nepremičnin plačuje davek na
dodano vrednost, ki je prihodek državnega proračuna. S tem je bilo
posledično spremenjeno tudi financiranje občin, saj je bil občinam
odvzet njihov izvirni dohodek brez nadomestila vira. Pri občinah je
tako prišlo do zmanjšanja lastnih dohodkov in do
povečanja sredstev iz
državnega proračuna ali pa, kot pri Občini Piran, do
zmanjšanja
presežka nad izračunano primerno porabo. Ne glede na to, kako se
zmanjšanje dohodkov odraža, gre za izgubo dela lastnih
prihodkov, s
čimer se posega v ustavni položaj in pravice občin, še
zlasti v njihovo
avtonomnost. Zato je po mnenju predlagateljice procesna predpostavka za
vložitev zahteve iz 91. člena ZLS izpolnjena. Predlagateljica se pri
tem sklicuje še na odločbo Ustavnega sodišča
št. U-I-383/02 z dne 6. 3.
2003 (Uradni list RS, št. 30/03 in OdlUS XII, 12), iz katere
izhaja, da
je 8. točka prvega odstavka 27. člena ZDDV v delu, v katerem občinam
odvzema njihov lastni prihodek brez nadomestnega vira, v neskladju z
Ustavo.
2. Državni
zbor je predlagateljičine navedbe zavrnil kot
neutemeljene iz razlogov, ki jih je v svojem mnenju navedla Vlada. Ta
je pojasnila, da je bil z uveljavitvijo ZDDV leta 1999 v celoti
preurejen sistem posrednih davkov, s čimer je bil izpolnjen eden izmed
pogojev za članstvo v Evropski uniji. Ob tem naj bi bila izvedena tudi
prilagoditev obdavčitve prometa nepremičnin, ki naj bi zagotovila
usklajeno izvajanje obeh davčnih oblik in obdavčitev le z enim davkom.
Kasnejše spremembe zakonodaje v osnovna načela obdavčitve
niso posegla.
V postopek sprejemanja in noveliranja predpisov s področja obdavčevanja
prometa nepremičnin so bile po mnenju Vlade občine vključene na
ustrezen način. Občine predlaganim rešitvam niso
nasprotovale in
njihovega sprejema niso pogojevale s spremembo posameznih predpisov s
področja lokalne samouprave. Glede zatrjevanj o finančni
škodi,
povzročeni z zmanjšanjem prihodkov iz naslova davka na
promet
nepremičnin, Vlada poudarja, da kažejo večletni podatki stabilen delež
občinskih prihodkov iz tega naslova. Odstopanja je zaslediti le v letih
1998 in 2002, kot odziv na spremenjeno zakonodajo. Prav tako Vlada
ocenjuje, da je država z ustreznimi finančnimi prerazporeditvami
poskrbela za zagotovitev zadostnih sredstev za financiranje lokalnih
zadev javnega pomena ter da bi imela morebitna razveljavitev
izpodbijanih določb hude finančne posledice za investitorje in za
potrošnike. Državni zbor je dodano še navedel, da
je odločbo Ustavnega
sodišča št. U-I-383/02 razumeti tako, da ni
neskladja z Ustavo, če je
občinam namesto vira, ki je izpadel zaradi drugačnega načina
obdavčitve, uveljavljenega zaradi zahtev Evropske unije, zagotovljen
drug nadomestni vir. Zato poudarja, da so občinam po Zakonu o
financiranju občin (Uradni list RS, št. 80/94 in nasl.
– v nadaljevanju
ZFO) sredstva zagotovljena s t. i. finančno izravnavo iz državnega
proračuna. Te predlagateljica ne prejema, ker svojo primerno porabo
zagotavlja z lastnimi prihodki.
B.
3. Posledica uveljavitve ZDDV je tudi
spremenjeni način
obdavčevanja prometa nepremičnin. Ureditev, po kateri je bil promet
nepremičnin obdavčen z davkom na promet nepremičnin, je zamenjala
ureditev, po kateri je promet nepremičnin v odvisnosti od vrste prometa
obdavčen z davkom na promet nepremičnin ali z davkom na dodano
vrednost. Ker je davek na promet nepremičnin prihodek občinskega
proračuna (2. člen ZDPN-1), davek na dodano vrednost pa prihodek
državnega proračuna (2. člen ZDDV), je sprememba sistema obdavčevanja
prometa nepremičnin povzročila tudi spremembo na področju financiranja
občin, in sicer je zmanjšala obseg občinskih lastnih
prihodkov. Zato je
procesna predpostavka posega v ustavni položaj in pravice lokalne
skupnosti iz 91. člena ZLS za zahtevo podana.
4.
Ustavno sodišče
je ustavnost ureditve obdavčevanja nepremičnin po uveljavitvi ZDDV, ki
je povzročila spremembo tudi na področju financiranja občin, z vidika
občin že ocenjevalo v zadevi št. U-I-383/02, na katero se
sklicujeta
tako predlagateljica kot nasprotni udeleženec. Glede na to so bila tudi
v predmetni zadevi izhodišča za presojo ustavnosti 8. točke
prvega
odstavka 27. člena veljavni sistem financiranja občin, pomen lastnih
prihodkov za občino in obstoječi položaj občin.
5.
Sistem
financiranja občin v delu, na katerega se sklicuje že sprejeta
odločitev Ustavnega sodišča (členi 20–25 ZFO) ni
bil spremenjen.
Skladno s prvim odstavkom 20. člena ZFO se sredstva, s katerimi občina
lahko zagotovi izvajanje ustavnih in zakonskih nalog,
štejejo za
primeren obseg sredstev za financiranje zadev javnega pomena (t. i.
primerna poraba). V primeru, da občina ne more zagotoviti svoje
primerne porabe, se ji manjkajoča sredstva na podlagi prvega odstavka
24. člena ZFO zagotovijo v državnem proračunu (t. i. finančna
izravnava). Zaradi takšne ureditve posamezne zakonodajne
rešitve, ki
povzročijo spremembe na področju financiranja občin (npr. v strukturi,
višini občinskega proračuna) ne vplivajo na izvajanje
ustavnih in
zakonskih nalog občine, saj so za te naloge potrebna finančna sredstva
občinam zagotovljena. Zato spremembe takšne vrste, kot je
izpodbijana,
uresničevanja temeljnih funkcij lokalne samouprave iz 138. člena Ustave
ne ogrožajo.
6. Vendar
pri financiranju nalog občin ni bistveno
zgolj to, da so zagotovljena zadostna finančna sredstva, temveč je
bistveno predvsem to, da ima občina zagotovljene lastne prihodke
(neodvisno od tega, ali ima zaradi njih manjši primanjkljaj
sredstev
ali večji presežek sredstev glede na svojo izračunano primerno porabo).
Lastni prihodki so namreč pogoj za občinsko avtonomnost (ki lokalno
samoupravo varuje pred posegi države), ki je poudarjena tudi v 9. členu
Evropske listine lokalne samouprave (Uradni list RS, št.
57/96, MP, št.
15/96 – MELLS), kar je podrobneje obrazloženo že v 6. točki
odločbe št.
U-I-383/02. Ustavno sodišče se zato sklicuje na navedeno
obrazložitev.
Z vidika občinske avtonomnosti tako ni mogoče enostavno
zmanjševati
obsega občinskih lastnih prihodkov ter manjkajoča sredstva za
zagotovitev izvajanja ustavnih in zakonskih nalog občine nadomestiti s
sredstvi finančne izravnave iz državnega proračuna.
7.
Prav tako
je presoja sprememb financiranja občin z lastnimi prihodki odvisna
še
od splošnega finančnega položaja občin. V primerjavi s
položajem, ki so
ga imele občine ob izdaji odločbe št. U-I-383/02, obstoječi
položaj ni
bistveno drugačen. Iz Ponovnega izračuna primerne porabe občin in
zneskov finančne izravnave za leto 2005 (izdelanega septembra 2005),
objavljenega na spletni strani Ministrstva za finance,(*1) izhaja, da
od 193 občin le 20 občinam (vključno z Občino Piran) ne pripada
finančna izravnava, ker imajo presežek prihodkov nad svojim izračunanim
obsegom primerne porabe. Vsem ostalim občinam pa je po uveljavljenem
sistemu financiranja občin treba zagotavljati sredstva finančne
izravnave iz državnega proračuna, ker z lastnimi prihodki ne
zagotavljajo svoje primerne porabe.
8.
Glede na vse navedeno
izpodbijana ureditev obdavčitve prometa nepremičnin, na podlagi katere
se zmanjšuje obseg lastnih prihodkov občin, ni v skladu s
142. členom
Ustave, po katerem se občina financira iz lastnih virov. Za neskladje
ne gre zaradi izpodbijanega sistema obdavčevanja prometa nepremičnin
samega po sebi, temveč zato, ker je bil z njegovo uveljavitvijo
občinam, v položaju, v katerem se nahajajo, odvzet del njihovega
lastnega prihodka, ne da bi bil nadomeščen z drugim lastnim
virom
financiranja. Zato je Ustavno sodišče tudi v obravnavani
zadevi
sprejelo ugotovitveno odločbo z rokom za odpravo protiustavnosti, saj
zakonodajalec kljub odločbi št. U-I-383/02, s katero je že
bila
ugotovljena neustavnost ureditve obdavčitve prometa nepremičnin, tj.
nezazidanih stavbnih zemljišč, ki zmanjšuje obseg
lastnih prihodkov
občin, pravnega položaja na področju obdavčevanja prometa nepremičnin
ni uskladil z Ustavo. Da lokalne skupnosti do odprave neskladja ne bi
ostale brez dela svojega lastnega finančnega vira, je Ustavno
sodišče
določilo še način izvršitve odločbe (drugi
odstavek 40. člena Zakona o
Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 15/94
– v nadaljevanju ZUstS).
9.
Zahtevo za oceno ustavnosti 11. točke 25. člena ZDDV pa je Ustavno
sodišče zavrglo. Iz zahteve namreč ni razvidno, v čem naj bi
bila z
ZDDV določena nižja, 8,5% stopnja obdavčitve stanovanj, stanovanjskih
in drugih objektov, namenjenih za trajno bivanje, ter delov teh
objektov, če so del socialne politike, vključno z njihovo gradnjo,
obnovo in popravili, posegala v ustavni položaj in pravice lokalne
skupnosti, (*2) saj je stopnja davka na promet nepremičnin 2% (prvi
odstavek 7. člena ZDPN-1).
C.
10. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega in drugega odstavka 48. člena, drugega odstavka 40. člena in 25. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, Jože Tratnik in dr. Dragica Wedam Lukić. Odločbo je sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasovala sodnica Modrijan.
(*1) Na naslovu:
"http://www.sigov.si/mf/slov/fin_loksk/izracuni/izracuni_05.htm".
(*2)
Po četrtem odstavku 70. člena ZDDV se ne glede na 11. točko 25. člena
ZDDV do 31. 12. 2007 obračunava in plačuje davek na dodano vrednost po
stopnji 8,5 % tudi od stanovanj, stanovanjskih in drugih objektov,
namenjenih za trajno bivanje, ter delov teh objektov, ki niso del
socialne politike, vključno z njihovo gradnjo in popravili.