POZOR: to ni najnovejša različica besedila
Odločba o ugotovitvi, da členi 62.d, 62.e, 62.f in 62.h Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju ter 5. odstavek 18. člena in 19. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju niso v ne
Objavljeno:
Objavljeno v: Uradni list RS, št. 21/2006 z dne 27.02.2006
(Objavljeno v Ur.l.RS, št. 21/2006 z dne 27.2.2006)
Odločba o ugotovitvi, da členi 62.d, 62.e, 62.f in 62.h Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju ter peti odstavek 18. člena in 19. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju niso v neskladju z Ustavo, stran 2222.
Številka U-I-277/05-32
Datum: 9. 2. 2006
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku preizkusa pobude in v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudi Vzajemne zdravstvene zavarovalnice, d.v.z., Ljubljana, ki jo zastopa Stojan Zdolšek, odvetnik v Ljubljani, in Adriatica, zavarovalne družbe, d.d., Koper, ki jo zastopajo Miro Senica, Peter Fašun, Katarina Kresal in Marko Kosmač, odvetniki v Ljubljani, na seji dne 9. februarja 2006
o d l o č i l o:
1. Členi 62 d, 62 e, 62 f in 62 h Zakona o
zdravstvenem
varstvu in zdravstvenem zavarovanju (Uradni list RS, št.
9/92, 13/93,
9/96, 29/98, 6/99, 99/01, 60/02, 126/03, 20/04 – ur. p.b.,
76/05 in
100/05 – ur. p.b.) ter peti odstavek 18. člena in 19. člen
Zakona o
spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem
zavarovanju (Uradni list RS, št. 76/05) niso v neskladju z
Ustavo.
2.
Pobudi za začetek postopka za oceno ustavnosti 4. točke drugega
odstavka 62. člena Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem
zavarovanju in za oceno ustavnosti tretjega odstavka 22. člena Zakona o
spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem
zavarovanju se zavrneta.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Pobudnici sta zavarovalnici, ki izvajata
dopolnilna
zdravstvena zavarovanja. Izpodbijata ureditev, ki uvaja izravnalno
shemo pri dopolnilnem zdravstvenem zavarovanju in določa način prehoda
na to novo ureditev. Prva pobudnica (Vzajemna zdravstvena
zavarovalnica, d.v.z.) izpodbija 62.d člen Zakona o zdravstvenem
varstvu in zdravstvenem zavarovanju (v nadaljevanju ZZVZZ), in peti
odstavek 18. člena ter tretji odstavek 22. člena Zakona o spremembah in
dopolnitvah Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju
(v nadaljevanju ZZVZZ-H), z razširitvijo pobude pa
še drugi do sedmi
odstavek 62.e člena in 62.h člen ZZVZZ-H. Druga pobudnica (Adriatic,
zavarovalna družba, d.d.) izpodbija 4. točko drugega odstavka 62. člena
in člene 62 d, 62 e, 62 f in 62 h ZZVZZ ter peti odstavek 18. člena in
19. člen ZZVZZ-H.
2.
Prva pobudnica navaja, da se prostovoljno
dopolnilno zdravstveno zavarovanje bistveno razlikuje od obveznega, ki
se financira iz prispevkov zavarovancev, saj se izvaja na pogodbeni
podlagi. Pristojnost države naj bi bila pri urejanju obveznega
zavarovanja večja, zakonodajalec pa naj tega pri sprejemu ZZVZZ-H ne bi
upošteval, s tem naj bi kršil 74. člen Ustave.
Prepuščanje dopolnilnega
zdravstvenega zavarovanja delovanju trga naj bi zakonodajalcu omogočilo
le določanje vsebine javne koristi, v nasprotju s katero zavarovalnice
te dejavnosti ne bi smele opravljati. Glede vprašanja,
katere
pristojnosti ima država pri urejanju načina uresničevanja posamezne
pravice, se prva pobudnica sklicuje na odločbo Ustavnega
sodišča št.
U-I-34/94 z dne 22. 1. 1998 (Uradni list RS, št. 18/98 in
OdlUS VII,
14).
3. Druga
pobudnica izpodbija določbe ZZVZZ (členi 62 d, 62
e, 62 f in 62 h), ki vzpostavljajo sistem izravnalne sheme, ker naj bi
tak sistem vodil v bistveno poslabšanje konkurence in v
absolutni
monopol na trgu dopolnilnih zdravstvenih zavarovanj. Na podlagi
poslovnih podatkov iz leta 2004 druga pobudnica ocenjuje, da bodo
posledica uvedbe izravnalne sheme različni negativni ekonomski učinki
zanjo in za zavarovance (npr. povišanje premij za dopolnilno
zdravstveno zavarovanje), pri tem pa se sklicuje na mnenje
strokovnjakov z Ekonomske fakultete v Ljubljani z dne 26. 9. 2005.
Meni, da z izravnalno shemo ne bodo doseženi zastavljeni cilji iz 5.
točke obrazložitve Predloga ZZVZZ-H z dne 14. 7. 2005,(*1) npr.
znižanje premij, večja konkurenčnost na trgu dopolnilnih zdravstvenih
zavarovanj in stabilizacija sistema celotnega zdravstvenega varstva.
Trdi, da so ti cilji dosegljivi brez uvedbe spornega sistema izravnalne
sheme, ki po mnenju druge pobudnice tudi ne ustreza pogojem načela
sorazmernosti in naj bi bila zato v neskladju s 74. členom Ustave.
Izpodbijana ureditev naj bi bila neustavna tudi z vidika odzivnosti
izravnalne sheme na razlike v povprečnih škodah po
posameznih
starostnih razredih, pri čemer naj bi v praksi obstajala možnost
popačenosti teh podatkov. Pobudnica meni, da je ustavno sporno tudi to,
da o izravnavi odloča ministrstvo, pristojno za zdravje, oziroma
minister kot politični organ.
4.
Prva pobudnica posebej
izpodbija določbo 62.d člena ZZVZZ v delu, ki določa, da
stroški
zdravstvenih storitev vključujejo poleg zneskov obračunskih
škod iz
naslova kritja dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja še
zneske
obračunanih nadomestil za zagotavljanje podatkov, potrebnih za
delovanje izravnalne sheme dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja,
specificiranih po zavarovancih in storitvah, ter višino teh
nadomestil.
Ta določba naj bi pomenila zakonsko določanje elementov cene v
nasprotju z Zakonom o kontroli cen (Uradni list RS, št.
63/99 – ZKC) in
poseg v pogodbeno dogovarjanje med zavarovalnicami in izvajalci
zdravstvenih storitev. Prva pobudnica trdi, da so izvajalci
zdravstvenih storitev zaradi višjih cen svojih storitev
favorizirani,
saj naj bi bili upravičeni do pavšalnega zneska nadomestila
samo zaradi
zagotavljanja podatkov, potrebnih za izvajanje izravnalne sheme. To naj
bilo v nasprotju z načelom enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14.
člena Ustave), hkrati pa naj bi pomenilo poseg v svobodno gospodarsko
pobudo iz 74. člena Ustave, ne da bi bili izpolnjeni kriteriji testa
sorazmernosti.
5. Prva
pobudnica posebej izpodbija tudi drugi do
sedmi odstavek 62.e člena ZZVZZ, ki urejajo način izračuna zneska za
izravnavo, zlasti določbo, da se za izravnavo vzame manjši
od
izhodiščnih zneskov, določbo o meji 2000 zavarovancev za
določitev
povprečnega zneska stroškov zdravstvenih storitev in določbe
o
starostnih razredih. Te določbe naj bi v nasprotju z enajstim odstavkom
14. člena Zakona o zavarovalništvu (Uradni list RS,
št. 13/2000 in
nasl. – v nadaljevanju ZZavar) le delno izničile vpliv
porazdelitev
zavarovancev po starosti in spolu v različnih zavarovalnicah, ne pa
tudi vpliva zdravstvenega stanja posameznikov v posameznem razredu,
zaradi česar naj bi imele določene zavarovalnice konkurenčno prednost.
Delovanje izravnalnih shem naj bi po mnenju prve pobudnice postavljalo
zavarovalnice v neenak položaj, ker naj bi bile zavarovalnice plačnice
v boljšem položaju od zavarovalnic prejemnic sredstev iz
izravnave,
hkrati pa naj bi sistem spodbujal špekulacijo zavarovalnic.
Trdi, da
takšna ureditev krši načelo enakosti pred zakonom
(drugi odstavek 14.
člena Ustave) in drugi odstavek 74. člena Ustave, po katerem se
gospodarska dejavnost ne sme izvajati v nasprotju z javno koristjo.
Meni, da je javna korist uvedbe izravnalnih shem v določeni stopnji
solidarnosti med zavarovanci na področju dopolnilnega zdravstvenega
zavarovanja, ta pa naj s sistemom, ki favorizira zavarovalnice
plačnice, ne bi bila zagotovljena.
6.
Določba 62.h člena, ki
določa prenos izravnave v naslednje obračunsko obdobje, če se ta v
posameznem obračunskem obdobju ne opravi, naj bi bila po mnenju druge
pobudnice v neskladju z 2. členom Ustave. Trdi, da je kot amandma na
seji Državnega zbora dodani drugi stavek tega člena popolnoma spremenil
vsebino določbe, hkrati pa je v nasprotju s prvim stavkom, ki določa
1,5% prag za izravnavo. Namen te določbe naj zato ne bi bil dosežen.
Druga pobudnica meni, da iz nje tudi ni jasno, ali je prenos možen le v
naslednje izravnalno obdobje, kakšen je način obračunavanja
zneskov pod
pragom izravnave in kakšno je gospodarjenje z njimi.
Nasprotuje tudi
sami višini praga za izravnavo kot strokovno neutemeljeni in
se pri tem
sklicuje na irski model sistema izravnalnih shem. Isto določbo v
povezavi z določbo tretjega odstavka 22. člena ZZVZZ-H izpodbija tudi
prva pobudnica, ker naj bi z zanjo neugodno dinamiko plačil povzročala
na trgu neenakost.
7.
Druga pobudnica izpodbija 19. člen
ZZVZZ-H, ker naj bi ureditev vračanja matematičnih rezervacij in
rezervacij za starost na način in pod pogoji, ki jih ta določa,
pomenila nedopusten poseg v lastninsko pravico in s tem
kršitev 33. in
67. člena Ustave, saj naj bi bile rezervacije posebna sredstva
zavarovalnic v skladu z ZZavar, ki jih je bila vsaka zavarovalnica, ki
izvaja dopolnilno zdravstveno zavarovanje, dolžna oblikovati in
uporabljati le za namene tega zavarovanja. ZZavar naj bi jasno določal,
da rezervacije z vplačilom premije in z ustreznim oblikovanjem
postanejo last zavarovalnice in ne predstavljajo sredstev zavarovancev,
ki bi lahko bila predmet vračanja. Čeprav so zavarovalnice omejene pri
razpolaganju in upravljanju z rezervacijami, naj bi rezervacije
predstavljale njihovo aktivo. Način vračanja rezervacij naj bi pomenil
neracionalno uporabo teh sredstev in naj bi bil nasproten javnim
interesom, saj po mnenju druge pritožnice zaradi posegov na trg
dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja in zaradi staranja prebivalstva
ogroža stabilnost javnega zdravstva. Tako kot uvedba izravnalne sheme,
naj bi tudi vračanje rezervacij negativno vplivalo na njen ekonomski
položaj, kar dokazuje z izračuni in s sklicevanjem na citirano
strokovno mnenje.
8.
Vračilo rezervacij razume druga pobudnica
tudi kot poseg v pogodbena razmerja, saj naj bi imela obveznost vračila
že prejetega ob razdrtju zavarovalnih pogodb le ena stranka –
zavarovalnica (druga pobudnica). Meni, da je način vračila rezervacij,
pri katerem se upošteva le število let udeležbe v
zavarovanju, ne
upoštevajo pa se tudi dejanski stroški
škod, nesorazmeren in glede na
posamičnega zavarovanca neindividualiziran, torej napačen in
zgrešen z
vidika določb ZZVZZ, ZZavar, Obligacijskega zakonika (Uradni list RS,
št. 83/01 – v nadaljevanju OZ) ter v neskladju s
14. in s 33. členom
Ustave.
9. Obe
pobudnici navajata, da je peti odstavek 18. člena
ZZVZZ-H v neskladju z 2., s 74. in s 155. členom Ustave. Ta določba
nalaga zavarovalnicam pisno obveščanje zavarovancev o
spremembah, ki
jih prinaša ta zakon (med drugim tudi obveščanje
o pravici do odpovedi
zavarovalne pogodbe), ter hkrati ponudbo pravične prilagoditve
pogodbenega razmerja. Možnost enostranskega odstopa od zavarovalnih
pogodb naj bi predstavljala nedopusten poseg v obstoječe pogodbe
obligacijskega prava in s tem v pridobljene pravice. Retroaktivne
veljave pravnih predpisov iz 155. člena Ustave naj javna korist ne bi
zahtevala, hkrati pa naj bi bilo tako ravnanje zakonodajalca tudi v
nasprotju z načelom pravne države oziroma z načelom zaupanja v pravo iz
2. člena Ustave. Pri tem se prva pobudnica sklicuje na odločbi
Ustavnega sodišča št. U-I-133/93 z dne 31. 3.
1994 (Uradni list RS, št.
32/94 in OdlUS III, 28) in št. U-I-340/96 z dne 12. 3. 1998
(Uradni
list RS, št. 31/98 in OdlUS VII, 48). Trdi, da izpodbijana
določba krši
tudi 74. člen Ustave, ker naj bi omogočala nelojalno konkuriranje
drugih zavarovalnic z nagovarjanjem zavarovancev, naj odpovedo že
sklenjene pogodbe in sklenejo nove z njimi (sedma alineja tretjega
odstavka 13. člena Zakona o varstvu konkurence, Uradni list RS,
št.
18/93 in nasl. – v nadaljevanju ZVK). Druga pobudnica pa
trdi, da je
navedeni poseg v pogodbena razmerja iz enakih razlogov v neskladju tudi
s 33. in s 67. členom Ustave, izpodbijani določbi pa očita tudi
nejasnost oziroma kontradiktornost, kolikor določa posledice pasivnosti
zavarovancev. Morebitno enostransko spreminjanje pogojev v pogodbah s
strani zavarovalnic naj bi pomenilo protiustavno vsiljevanje pogodbenih
pogojev šibkejši stranki.
10.
V neskladju s 14. členom Ustave
naj bi bil po mnenju prve pobudnice tudi tretji odstavek 22. člena
ZZVZZ-H, ki določa postopen pristop zavarovalnic v izravnavanje razlik.
Zavarovalnice prejemnice naj bi bile v primerjavi z zavarovalnicami
plačnicami zato neenakopravno obravnavane in oškodovane, ne
da bi za to
obstajal utemeljen razlog.
11.
Druga pobudnica izpodbija tudi 4.
točko drugega odstavka 62. člena ZZVZZ, ker naj bi bila vsebina
nekaterih uporabljenih pojmov ("sredstva iz dopolnilnega zavarovanja",
"izvajanje dopolnilnega zavarovanja" in "pozitivni izid iz dopolnilnega
zavarovanja") nejasna in ker naj ne bi določala časa in pogojev za
ugotavljanje izida iz dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja. S
sklicevanjem na ureditev pred sprejemom ZZVZZ-H in na podzakonsko
ureditev (Sklep o podrobnejših navodilih za računovodsko
spremljanje in
izkazovanje poslovnih dogodkov v zvezi z izvajanjem izravnave pri
dopolnilnem zdravstvenem zavarovanju, Uradni list RS, št.
89/05)
dokazuje neskladje izpodbijane določbe z načeli pravne države iz 2.
člena Ustave, saj naj z izpodbijano določbo naloženih obveznosti v
rednem poslovanju ne bi bilo mogoče izvrševati, nejasne
določbe pa naj
bi omogočale arbitrarno razlago in prepuščale določanje
pravic in
obveznosti subjektu, ki bo nadzoroval izvrševanje določb
tega zakona.
12.
Državni zbor na pobudi ni odgovoril. Svoje mnenje je podalo Ministrstvo
za zdravje, ki predlaga, naj Ustavno sodišče obe pobudi v
celoti
zavrne. Ministrstvo navaja, da je pri pripravi ZZZVZZ-H sledilo načelu
enake obravnave vseh zavarovancev, ne glede na starost in spol. Z
izravnalno shemo dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja naj bi bil
vzpostavljen sistem medgeneracijske pravičnosti, ki naj bi bil dosledna
izpeljava enakosti pred zakonom ter načela pravne in socialne države iz
2. člena Ustave. Na tak način naj bi se omogočalo tudi delovanje trga,
na katerem je zaradi ex lege prenosa portfelja zavarovancev
prostovoljnega zdravstvenega zavarovanja z Zavoda za zdravstveno
zavarovanje Slovenije na prvo pobudnico leta 1999 ta postala praktično
monopolna zavarovalnica na področju dopolnilnega zdravstvenega
zavarovanja. Navaja, da je sistem socialne varnosti tisto področje,
kjer je javni interes najbolj izražen, zdravstveno varstvo pa je njegov
pomemben del. Pojasnjuje, da dopolnilno zdravstveno zavarovanje skupaj
z obveznim zdravstvenim zavarovanjem sestavlja sistem financiranja
zdravstvenih storitev, zato je pomembna sestavina človekovih pravic do
zdravstvenega varstva iz 51. člena in do socialne varnosti iz 50. člena
Ustave. Država naj bi bila zato dolžna omogočiti čim večjo vključitev
prebivalcev v dopolnilno zdravstveno zavarovanje in pri urejanju tega
področja zavarovalnicam kot izvajalkam poleg splošnih
pogojev, ki
veljajo za njihovo poslovanje, zaradi zagotavljanja navedenih ustavnih
pravic predpisati še dodatne pogoje. Prva in druga pobudnica
naj bi v
svojih pobudah zasledovali le svoje partikularne poslovne interese, ki
niso v celoti združljivi s cilji in z namenom reforme dopolnilnega
zdravstvenega zavarovanja.
13.
Ministrstvo meni, da se očitki
druge pobudnice glede izravnalne sheme nanašajo na njeno
primernost, ne
pa na njeno ustavnost. Upoštevanje povprečnih
škod po posameznih
starostnih skupinah naj bi zagotavljalo učinkovitost in naj ne bi bilo
neustavno in tudi ne v nasprotju z deklariranim ciljem izravnalne
sheme. Brez tega podatka naj namreč ne bi bilo mogoče podatkov o
strukturi po starosti in spolu spremeniti v denarni izkaz. Uvedba
izravnalne sheme naj bi vodila v stabilen in socialno varen sistem
zdravstvenega zavarovanja.
14.
Glede navedb prve pobudnice o
neustavnosti zajemanja nadomestila za zagotavljanje podatkov v
stroške
zdravstvenih storitev, ki se izravnavajo v izravnalni shemi,
Ministrstvo pojasnjuje, da strošek posredovanja podatkov ni
vključen v
ceno storitev izvajalcev zdravstvenih storitev in ne pomeni njenega
določanja, ker so te tudi pri dopolnilnem zdravstvenem zavarovanju
vezane na ceno iz naslova obveznega zdravstvenega zavarovanja. V zakonu
je postavljena le zgornja meja in naj bi se pogodbene strani lahko
dogovorile za ustrezen odstotek pod njo ali celo za brezplačnost, zato
tudi ne gre za favoriziranje izvajalcev.
15.
V zvezi s
postopnostjo uvajanja izravnalne sheme Ministrstvo navaja, da je do
take rešitve prišlo s sprejemom amandmaja v
postopku sprejema zakona in
meni, da taka določba ni v neskladju z Ustavo, ker gre za uvedbo novega
sistemskega mehanizma.
16.
Glede očitkov o posegu v pogodbena
razmerja s strani obeh pobudnic Ministrstvo navaja, da je bilo treba
pogodbena razmerja poenotiti zaradi uvedbe izravnalne sheme. Vanja naj
bi bilo poseženo le toliko, kolikor je to nujno za dosego namena samega
zakona, saj stara pogodbena razmerja v novem sistemu ne morejo
delovati, za nazaj pa ta razmerja ostanejo nespremenjena. Peti odstavek
18. člena naj bi dajal zavarovalnicam zgolj temelj in dolžnost, da v
vseh primerih, ko zavarovanec ni izrecno izrazil volje odpovedati
pogodbo, izvedejo zgolj pravično prilagoditev obstoječih zavarovalnih
pogodb, nikakor pa ne novacije pogodbe ali sklenitve nove zavarovalne
pogodbe. Sklenitev novih pogodb v skladu z novo ureditvijo bi bila
sicer z vidika varstva zaupanja v pravo po mnenju Ministrstva
najustreznejša rešitev, vendar pa ta način ni bil
izbran zaradi
bojazni, da bi pasivnost zavarovanih oseb povzročila, da dotedanji
zavarovanci v večjem obsegu ostanejo brez dopolnilnega zdravstvenega
zavarovanja.
17. Glede
navedb druge pobudnice o vračilu
rezervacij Ministrstvo poudarja, da Zakon dosledno uporablja pojem
"izplačilo" rezervacij. Obveznost oblikovanja rezervacij je v
dopolnilno zdravstveno zavarovanje uvedla novela ZZVZZ-C (Uradni list
RS, št. 29/98) vendar naj bi njene dvoumne določbe
omogočile, da so
posamezne zavarovalnice izvajale to zavarovanje tudi brez njihovega
oblikovanja in so se v praksi oblikovale samo za manjšino
zavarovalnih
pogodb. Te rezervacije naj bi zagotavljale nespremenljivost premije in
so namenjene kritju obveznosti zavarovalnice iz naslova sklenjenih
dolgoročnih pogodb, zato morajo zavarovalnice s sredstvi, oblikovanimi
v višini rezervacij, poslovati po posebnem režimu v skladu z
ZZavar.
Ministrstvo trdi, da so take rezervacije v dopolnilnem zdravstvenem
zavarovanju neustrezne, zato je eden od ciljev novele ZZVZZ-H njihova
razgradnja. Če bi ta sredstva pripadla zavarovalnici, naj bi bila ta
neupravičeno obogatena, oškodovani pa naj bi bili
zavarovanci kot
upravičenci do teh sredstev. Zato naj izplačilo rezervacij ne bi bilo
nedopusten poseg v lastninsko pravico zavarovalnice, ker naj bi se s
temi sredstvi v drugačni obliki, a v enaki priznani vrednosti,
poravnala obveznost upravičencu. Strokovno mnenje, na katerega se druga
pobudnica sklicuje, pa naj bi po mnenju Ministrstva izhajalo iz spornih
predpostavk ter se nanašalo zgolj na pobudnico in ne na
celotni trg.
Profit pobudnice naj sam po sebi ne bi bil ustavno varovana kategorija.
18.
Pri izplačilu rezervacij in izplačilu izravnalnega zneska gre po mnenju
Ministrstva sicer za zmanjšan obseg premoženja zaradi nove
ureditve,
vendar tega ni mogoče upoštevati kot pravno priznano
škodo, in tudi
pričakovani nižji donos ne more biti temelj za presojo ustavnosti te
določbe. Ministrstvo navaja, da druga pobudnica nima pravnega interesa
za izpodbijanje drugega odstavka 19. člena ZZVZZ-H, ker ne gre za
določbo, ki bi lahko vplivala na njen položaj. Ministrstvo ugotavlja,
da druga pobudnica po svoje razlaga ustavna načela ter prakso Ustavnega
sodišča v zvezi z njimi. Navedbe druge pobudnice o
nejasnostih
zakonskih določb naj ne bi bile utemeljene, ker je z ustaljeno prakso
pravne razlage in s podzakonskimi predpisi jasno določena njihova
vsebina, postopek pred Ustavnim sodiščem pa ni namenjen
razlagi pravnih
norm.
19. Ministrstvo
za zdravje in Vlada Republike Slovenije
sta odgovorila tudi na dopolnitev in razširitev pobude prve
pobudnice,
v svojem odgovoru pa se sklicujeta na svoja že izražena
stališča ter
navajata, da ugibanja prve pobudnice o bodočem delovanju izbranega
modela izvajanja izravnave ne morejo biti predmet ustavnosodne presoje.
V zvezi z izpodbijanim 62.e členom ZZVZZ Ministrstvo navaja, da gre za
enega izmed več možnih načinov izračunov zneska za izravnavo, ki je po
njegovem mnenju predvsem z vidika preprečevanja neupravičenega
bogatenja in neupravičenih plačil s strani zavarovalnic
primernejši od
drugih, nikakor pa ni v neskladju z Ustavo.
B. – I.
20. Prva pobudnica (Vzajemna zdravstvena zavarovalnica), Janez Gregorič in družba DAP,d.o.o. so vložili pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 62.d člena ZZVZZ, 12. člena, 13. člena, petega odstavka 18. člena in tretjega odstavka 22. člena ZZVZZ-H, v kateri slednja pobudnika izpodbijata le določbi 12. in 13. člena ZZVZZ-H. Ta dva člena novele spreminjata 42. in 53. člen ZZavar. Ker gre v tem delu pobude za posebno materijo, ki je zaključena celota in nima neposredne povezave z drugimi izpodbijanimi določbami, jo je Ustavno sodišče izločilo in bo o njej odločilo posebej. Prva pobudnica je svojo pobudo naknadno razširila s pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega do sedmega odstavka 62.e člena in 62.h člena ZZVZZ. Druga pobudnica (Zavarovalna družba Adriatic) je vložila pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 4. točke drugega odstavka 62. člena in členov 62 d, 62 e, 62 f in 62 h ZZVZZ ter petega odstavka 18. člena in 19. člena ZZVZZ-H. Ker je njena pobuda vsebinsko povezana s pobudo prve pobudnice za oceno ustavnosti navedenih določb ZZVZZ in ZZVZZ-H, ju je Ustavno sodišče zaradi skupne obravnave in odločanja združilo.
B. – II.
21. Ustavno sodišče je pobudi v delu, kot izhaja iz prve točke izreka, sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS) nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
Okviri ustavnosodne presoje
22. Prva pobudnica meni, da je zakonodajalec
pri urejanju
dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja kršil 74. člen
Ustave, ker ni
upošteval, da gre za razliko od obveznega zavarovanja (kjer
naj bi bila
pristojnost države za urejanje širša) za
dopolnilno zdravstveno
zavarovanje, ki se izvaja na pogodbeni podlagi. Ustavno
sodišče je
moralo zato najprej odgovoriti na vprašanje, ali je
zakonodajalec z
urejanjem dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja posegel v pravico do
svobodne gospodarske pobude iz prvega odstavka 74. člena Ustave.
23.
Ustava v prvem odstavku 74. člena določa, da je gospodarska pobuda
svobodna. Gre za temeljno ustavno opredelitev gospodarskega sistema v
državi,(*2) hkrati pa za človekovo pravico, ki obsega svobodo
sprejemanja gospodarskih odločitev na podjetniški ravni.(*3)
V tem
smislu je 74. člen Ustave specialna določba v razmerju do ustavno
zagotovljene splošne svobode ravnanja, ki izhaja iz 35.
člena
Ustave.(*4) Ustavno sodišče je že večkrat poudarilo, da
skrajno
liberalistično pojmovanje podjetništva ne bi bilo v skladu z
Ustavo
(glej npr. odločba št. U-I-16/98 z dne 5. 7. 2001, Uradni
list RS, št.
62/01 in OdlUS X, 144, odločba št. U-I-228/00 z dne 8. 11.
2001, Uradni
list RS, št. 96/01 in OdlUS X, 182, odločba št.
U-I-131/04 z dne 21. 4.
2005, Uradni list RS, št. 50/05, odločba št.
U-I-293/04 z dne 6. 10.
2005, Uradni list RS, št. 93/05). Glede na določbo drugega
stavka
drugega odstavka 74. člena Ustave, po kateri se gospodarska dejavnost
ne sme opravljati v nasprotju z javno koristjo, zakonodajalec sme ali
celo mora, če to zahteva javna korist, urediti pogoje in način
opravljanja gospodarske dejavnosti. Po drugem odstavku 15. člena Ustave
je namreč mogoče z zakonom predpisati način uresničevanja človekovih
pravic, kadar tako določa Ustava ali če je to nujno zaradi narave
posamezne pravice. Pri tem ima zakonodajalec široko polje
proste
presoje. Ustavnosodna presoja takšne ureditve je zato
zadržana (glej
npr. odločba št. U-I-199/02 z dne 21. 10. 2004, Uradni list
RS, št.
124/04 in OdlUS XIII, 65, odločba št. U-I-293/04).
24.
Dopolnilno zdravstveno zavarovanje je tip prostovoljnega zdravstvenega
zavarovanja.(*5) V okviru zavarovalniške dejavnosti se
prostovoljna
zdravstvena zavarovanja uvrščajo v zavarovalno vrsto
zdravstveno
zavarovanje ter v zavarovalno skupino premoženjsko zavarovanje in
zavarovancem krijejo stroške zdravstvenih in z njimi
povezanih
storitev, oskrbe z zdravili in z medicinsko-tehničnimi pripomočki ter
izplačila dogovorjenih denarnih nadomestil v primeru bolezni,
poškodbe
ali posebnega zdravstvenega stanja. Dopolnilno zdravstveno zavarovanje
pri uresničevanju pravic do zdravstvenih storitev v obveznem
zdravstvenem zavarovanju upravičencem krije razliko med vrednostjo
zdravstvenih storitev, ki se plača iz sredstev obveznega zavarovanja v
skladu s 23. členom ZZVZZ, in med polno vrednostjo teh storitev,
oziroma del te razlike, kadar se doplačilo nanaša na pravico
do zdravil
s seznama medsebojno zamenljivih zdravil in do medicinsko-tehničnih
pripomočkov. V skladu s 23. členom ZZVZZ se namreč iz sredstev
obveznega zdravstvenega zavarovanja pokriva le določen odstotek
vrednosti zdravstvene storitve, razen v primerih določenih bolezni ali
stanj ter določenih skupin prebivalstva, kjer se iz sredstev obveznega
zavarovanja izjemoma pokrije celotna vrednost teh storitev (npr. z
zakonom določene nalezljive bolezni, maligne bolezni, nujna medicinska
pomoč, poklicne bolezni in poškodbe pri delu, zdravljenje
otrok,
učencev in študentov, zdravstveno varstvo žensk v zvezi z
načrtovanjem
družine, kontracepcijo, nosečnostjo in porodom). Podobno vsebino
dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja določa tudi ZZavar (sedmi
odstavek 2. člena ZZavar). Enajsti odstavek 14. člena ZZavar za
dopolnilno zdravstveno zavarovanje določa tudi, da ta zdravstvena
zavarovanja "predstavljajo javni interes Republike Slovenije in se
izvajajo po načelu medgeneracijske vzajemnosti".
25.
V skladu z
ZZVZZ se za prostovoljna zdravstvena zavarovanja subsidiarno uporablja
zakon, ki ureja zavarovalništvo, za pogodbena razmerja pa
zakon, ki
ureja obligacijska razmerja. OZ ureja zavarovalno pogodbo v členih od
921 do 989. Ker gre za tvegano (aleatorno) pogodbo, pri kateri položaja
pogodbenih strank nista enakovredna (zavarovanec je
šibkejša stranka),
je ta pogodba v OZ v večji meri kot druge urejena s prisilnimi normami.
V skladu z OZ se pogodba sme odmakniti samo od tistih določb tega
poglavja, v katerih je to izrecno dopustno, ter od tistih, ki
pogodbenikom omogočajo ravnati po lastni volji. Odmik od drugih določb,
če ni prepovedan s tem ali s kakšnim drugim zakonom, je
dopusten samo,
če je v interesu zavarovanca (924. člen OZ). Določbe OZ o posledicah
neplačila premije in trajanju zavarovanja ne veljajo za zdravstvena
zavarovanja (šesti odstavek 937. člena in peti odstavek 946.
člena OZ),
ZZavar in ZZVZZ-H pa sta za pogodbe dopolnilnega zdravstvenega
zavarovanja določila še dodatne obvezne sestavine (npr.
medgeneracijsko
vzajemnost, kontrahirno dolžnost, trajanje najmanj eno leto, enako
premijo pri posamezni zavarovalnici).
26.
Dopolnilno zdravstveno
zavarovanje je povezano z uresničevanjem pravic iz obveznega
zdravstvenega zavarovanja, ki ga Ustava opredeljuje kot del pravice do
socialne varnosti po drugem odstavku 50. člena. Pravica do socialne
varnosti iz prvega odstavka 50. člena Ustave v
širšem smislu obsega vse
socialne pravice, ki posamezniku zagotavljajo možnost preživetja in
dostojnega življenja takrat, ko si tega zaradi nastopa socialnih
rizikov (npr. bolezen, starost, brezposelnost) ne more zagotavljati
sam.(*6) Bolj konkretizirana, vendar s prejšnjo tesno
povezana, pa je
pravica do zdravstvenega varstva iz prvega odstavka 51. člena Ustave,
iz katere za državo izhaja obveznost, da vzpostavi sistem, ki omogoča
materialno dostopnost zdravstvenih storitev vsem, ki jih potrebujejo,
ter da zagotovi delovanje zdravstvene službe, ki je sposobna nuditi
potrebne zdravstvene storitve.(*7) Kakšne ukrepe naj država
za to
izbere, Ustava ne določa. Zato lahko država na področju zdravstvenega
zavarovanja poleg obveznega zdravstvenega zavarovanja, ki ga, kot
rečeno, določa že Ustava, uvede še druga zavarovanja ali
kombinacije
različnih sistemov zavarovanj, ki bodo posameznikom zagotavljali z
Ustavo določene pravice na področju zdravstvenega varstva. To pa samo
po sebi ne more biti predmet presoje Ustavnega sodišča.
Šele dopolnilno
zdravstveno zavarovanje skupaj z obveznim zdravstvenim zavarovanjem
omogoča zavarovancem polno pokrivanje stroškov zdravstvenih
storitev.
Zakonodajalec zato celo mora predpisati ureditev, ki je potrebna za
zagotovitev navedene pravice tudi za tisti del zdravstvenih zavarovanj,
ki so prostovoljna in se izvajajo kot gospodarska dejavnost
zavarovalništva na trgu. V tem okviru sme določiti posebne
pogoje za
izvajanje dejavnosti, ki se nanašajo tako na zavarovalnice
kot na
zavarovance in zavarovalce.
27.
Glede na navedeno je
zakonodajalec z določitvijo pogojev za izvajanje dopolnilnega
zdravstvenega zavarovanja na podlagi drugega odstavka 15. člena v
povezavi z drugim stavkom drugega odstavka 74. člena Ustave na tem
področju uredil način izvrševanja pravice do svobodne
gospodarske
pobude iz prvega odstavka 74. člena Ustave. Zato ne drži navedba prve
pobudnice, da je zakonodajalec presegel svoja ustavna pooblastila.
Pobudnica se za utemeljitev nasprotnega stališča tudi ne
more
sklicevati na odločbo Ustavnega sodišča št.
U-I-34/94, saj je šlo v
citirani zadevi za pristojnosti države na področju zakonodajnega
urejanja položaja univerze glede na načelo avtonomnosti univerze iz 58.
člena Ustave.
28.
Pooblastilo zakonodajalcu, da določi način
uresničevanja neke ustavne pravice, pa ne pomeni, da mu je dana
možnost, da to pravico omeji. Ker meja med omejevanjem ustavnih pravic
in predpisovanjem njihovega uresničevanja ni vedno lahko določljiva, je
treba v spornih primerih najprej presoditi, ali je predpisovanje načina
izvrševanja pravice že preraslo v njeno omejevanje
(primerjaj odločbo
št. U-I-313/98 z dne 16. 3. 2000, Uradni list RS,
št. 33/00 in OdlUS
IX, 60).(*8) Vendar zakonodajalca tudi takrat, kadar določa pogoje za
opravljanje gospodarske dejavnosti, veže splošno načelo
sorazmernosti,
ki mu dovoljuje, da ustavno pravico omeji le toliko, kolikor je to
nujno zaradi varovanja javne koristi. To pomeni, da mora pri uzakonitvi
omejitve izbrati tak ukrep, ki bo zagotovil učinkovito varstvo javne
koristi in hkrati ne bo nesorazmerno omejil ustavne pravice (odločba
št. U-I-163/05, Uradni list RS, št. 92/05). S
tega vidika je Ustavno
sodišče presojalo posamezne izpodbijane določbe.
Presoja ureditve izravnalne sheme
29. Izravnalna shema dopolnilnega
zdravstvenega
zavarovanja je bila uvedena z 62.d, 62.e, 62.f, 62.g, 62.h in z 62.i
členom ZZVZZ, ki so bili uveljavljeni z ZZVZZ-H. Zavarovalnice, ki
izvajajo dopolnilno zdravstveno zavarovanje, so vključene v izravnalno
shemo dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja, s katero se med njimi
izravnavajo razlike v stroških zdravstvenih storitev, ki
izhajajo iz
različnih struktur zavarovancev posameznih zavarovalnic glede na
starost in spol. Zakon določa pogoje in način izravnave.(*9)
30.
Druga pobudnica očita izpodbijani ureditvi neskladje s pravico do
svobodne gospodarske pobude, ker naj bi zakonodajalec z uvedbo
izravnalne sheme presegel temeljni cilj ZZVZZ-H, to je z izravnalno
shemo odzvati se na razlike v škodah zaradi starostne in
spolne
strukture zavarovancev, nova ureditev pa naj ne bi vodila k
izboljšanju
konkurenčnosti na trgu dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja, ampak k
njegovi destabilizaciji in k zmanjševanju števila
konkurentov na trgu.
Ustavno sodišče je zato moralo odgovoriti na
vprašanje, ali uvedba
izravnalne sheme pri dopolnilnem zdravstvenem zavarovanju protiustavno
omejuje pravico do svobodne gospodarske pobude.
31.
Z navedbami
o vplivu uvedbe izravnalne sheme na konkurenco med zavarovalnicami na
trgu dopolnilnih zdravstvenih zavarovanj druga pobudnica smiselno
zatrjuje neskladje s tretjim odstavkom 74. člena Ustave. Tretji
odstavek 74. člena Ustave se glasi: "Prepovedana so dejanja nelojalne
konkurence in dejanja, ki v nasprotju z zakonom omejujejo konkurenco."
Prvi del tega odstavka zavezuje udeležence na trgu. Ustava namreč ne
opredeljuje pojma nelojalne konkurence, ZVK pa v prvem odstavku 13.
člena določa, da pomenijo nelojalno konkurenco dejanja podjetja pri
nastopanju na trgu. Drugi del tretjega odstavka 74. člena Ustave se
sicer lahko nanaša tudi na oblastne akte in oblastna
dejanja, vendar ne
na zakon. Zakonodajalec je na podlagi te določbe dolžan sprejeti zakon,
ki določa pravila konkurenčnega ravnanja na trgu, drugi subjekti pa
konkurence ne smejo omejevati v nasprotju s tem zakonom. Iz tretjega
odstavka 74. člena Ustave izhaja torej pravica do takšnih
pogojev
konkurenčnega delovanja na trgu, kot jih določi zakon. Ureditev, ki bi
pomenila prekomerno omejitev konkurence (takšna bi lahko
bila tudi
ureditev, po kateri je obvezno vključevanje zavarovalnic v izravnalno
shemo dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja določeno kot pogoj za vpis
dejavnosti dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja v sodni register),
torej ne more pomeniti neskladja s tretjim odstavkom 74. člena Ustave,
temveč bi lahko pomenila kvečjemu poseg v prvi odstavek 74. člena
Ustave (glej odločbo Ustavnega sodišča št.
U-I-211/00 z dne 22. 1.
2004, Uradni list RS, št. 16/04 in OdlUS XIII, 4). Kot je
bilo
pojasnjeno že v delu B. – II. (predvsem v točki 26)
obrazložitve,
določitev pogojev za izvajanje dejavnosti dopolnilnega zdravstvenega
zavarovanja, med katere sodi tudi obvezna vključitev zavarovalnic, ki
izvajajo dopolnilno zdravstveno zavarovanje, v izravnalno shemo
dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja, ni poseg v pravico do svobodne
gospodarske pobude iz prvega odstavka 74. člena Ustave, ampak določitev
načina izvrševanja te ustavne pravice. Ustavno
sodišče mora torej
odgovoriti le na vprašanje, ali je obvezna vključitev
zavarovalnic v
izravnalno shemo dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja sorazmerna
glede na zasledovani namen oziroma s koristmi, ki bodo zaradi te
omejitve nastale.
32.
Vsebina javne koristi za določitev
posebnih pogojev za izvajanje dejavnosti dopolnilnega zdravstvenega
zavarovanja (torej tudi za obvezno vključitev v izravnalno shemo
dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja) je razvidna iz dela B.
– II.
obrazložitve te odločbe. Pri uzakonitvi ukrepa za učinkovito varstvo te
javne koristi pa mora zakonodajalec izbrati tak ukrep, ki bo zagotovil
učinkovito varstvo javne koristi in hkrati ne bo nesorazmerno omejil
ustavnih pravic. Posledice oziroma učinki izpodbijane obvezne
vključitve zavarovalnic v sistem izravnalne sheme za zavarovalnice, ki
izvajajo dopolnilno zdravstveno zavarovanje, pomenijo prehod na
sistemsko nov način izvajanja dopolnilnih zdravstvenih zavarovanj, ki
nadomešča dosedanje obveznosti zavarovalnic (oblikovanje
rezervacij) z
drugimi (izravnava razlik v stroških zdravstvenih storitev,
ki izhajajo
iz različnih struktur zavarovancev posameznih zavarovalnic glede na
starost in spol), kar že samo po sebi ne more biti nesorazmerno.
Dodatne obveznosti pa so pomožne narave in služijo delovanju novega
sistema izravnalne sheme (npr. obveznost voditi računovodske evidence o
stroških zdravstvenih storitev, plačevanje nadomestila za
zagotavljanje
podatkov za delovanje izravnalne sheme izvajalcem zdravstvenih storitev
itd.). Zato so posledice, ki nastanejo zaradi uvedbe in izvajanja
izravnalne sheme, primerljive z dosedanjo ureditvijo. Ker gre za
določitev temeljnih mehanizmov za opravljanje določene gospodarske
dejavnosti, brez katerih ciljev te dejavnosti ni mogoče doseči
(interesi zavarovancev ne bi bili enakopravno zavarovani), ukrepu
obvezne vključitve v izravnalo shemo ni mogoče očitati nesorazmernosti.
Taka ureditev je torej v javnem interesu, teža posledic zaradi omejitev
svobodne gospodarske pobude pa je sorazmerna vrednosti zasledovanega
cilja, in ker iz navedb druge pobudnice ne izhajajo argumenti, ki bi
lahko vplivali na drugačno oceno, ureditev izravnalne sheme ni v
neskladju s prvim odstavkom 74. člena Ustave.
33.
Očitka druge
pobudnice o tem, da je izpodbijana ureditev v neskladju z Ustavo tudi
zato, ker o izravnavi ne odloča neodvisen organ, ampak ministrstvo,
pristojno za zdravje, Ustavno sodišče ni moglo preizkusiti,
saj
pobudnica ne navaja, s katero določbo Ustave naj bi bilo to v nasprotju
in zakaj. Prav tako Ustavno sodišče ni moglo preizkusiti
pavšalnega
očitka, da se izravnalna shema odziva na razlike v povprečnih
škodah po
posameznih starostnih razredih, v praksi pa naj bi obstajala možnost
popačenosti teh podatkov. Tudi navedbe druge pobudnice v zvezi s
povišanjem premij in negativnim učinkom uvedbe izpodbijane
ureditve na
njen ekonomski položaj, glede katerega se sklicuje tudi na strokovno
mnenje z dne 26. 9. 2005, pomenijo zgolj očitek o neprimernosti
izpodbijane ureditve, s katerim očitanega neskladja z Ustavo ni mogoče
utemeljiti. Poleg tega pa te navedbe temeljijo na podatkih iz leta 2004
in na ureditvi dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja pred
uveljavitvijo izpodbijanih določb ZZVZZ-H.
B. – III.
34. Posamezne določbe, ki določajo ureditev izravnalne sheme, pobudnici izpodbijata še iz drugih razlogov.
Presoja 62.d člena ZZVZZ
35. Določba 62.d člena ZZVZZ, ki jo izpodbija
prva
pobudnica, določa, da stroški zdravstvenih storitev
vključujejo zneske
obračunskih škod iz naslova kritja dopolnilnega
zdravstvenega
zavarovanja, ter zneske obračunanih nadomestil za zagotavljanje
podatkov iz 7. točke drugega odstavka 62. člena tega zakona. Za
višino
teh nadomestil se dogovorijo zavarovalnice z izvajalci zdravstvenih
storitev v obliki odstotka od zneskov kosmatih obračunanih
škod, znaša
pa lahko največ 0,75 odstotka.
36.
Prva pobudnica očita navedeni
določbi poseg v pogodbeno dogovarjanje med zavarovalnico in med
izvajalci zdravstvenih storitev ter določanje cene, s čimer naj bi
posegla v pravico do enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14.
člena Ustave in v pravico do svobodne gospodarske pobude iz prvega
odstavka 74. člena Ustave.
37.
Javni interes v zvezi z
dopolnilnim zdravstvenim zavarovanjem je opredeljen v točkah 23 do 26
te obrazložitve. V 7. točki drugega odstavka 62. člena ZZVZZ je
podrobneje urejen element uresničevanja javnega interesa, ki nalaga
izvajalcem zdravstvenih storitev obvezno zagotavljanje podatkov,
potrebnih za delovanje izravnalne sheme. Za delovanje izravnalne sheme
se ti podatki zagotavljajo zavarovalnicam na enak način, kot je poznan
v obveznem zdravstvenem zavarovanju.
38.
Prva pobudnica zmotno
meni, da gre pri tem nadomestilu za element cene, saj je ta določena s
tripartitnim dogovarjanjem na podlagi 65., 66. in 67. člena ZZVZZ enako
za obvezno in za prostovoljno zdravstveno zavarovanje, ki skupaj
tvorita celoto finančnega pokritja določene zdravstvene storitve. Prav
tako ne drži njena trditev, da gre za pavšaliziran znesek,
saj je ob
določeni zgornji meji cena prepuščena dogovoru med
pogodbenima
strankama. Glede na navedeno izpodbijana ureditev ne pomeni posega v
svobodno urejanje pogodbenih razmerij (med zavarovalnico in med
izvajalci zdravstvenih storitev glede zneska nadomestila za
zagotavljanje podatkov), ki je med drugim varovano v okviru svobodne
gospodarske pobude iz prvega odstavka 74. člena Ustave. Zato z njo tudi
ni v neskladju.
39.
Očitek pobudnice, da sta vključevanje
nadomestila za zagotavljanje podatkov med stroške
zdravstvenih storitev
in določitev njegove največje vrednosti v neskladju z drugim odstavkom
14. člena Ustave, pa je očitno neutemeljen. Zakonodajalec je določil le
maksimalni znesek in ne minimalnega, to pa je prvi pobudnici kot
zavarovalnici v korist. S tako ureditvijo zakonodajalec torej ni
favoriziral izvajalcev zdravstvenih storitev, kot to zmotno meni prva
pobudnica, in se zato tudi brez pravnega interesa sklicuje na ZKC.
B. – IV.
Presoja drugega do sedmega odstavek 62.e člena ZZVZZ
40. Prva pobudnica zatrjuje, da so določbe od
drugega do
sedmega odstavka 62.e člena ZZVZZ v neskladju z drugim odstavkom 14.
člena Ustave in z drugim odstavkom 74. člena Ustave.
41.
Drugi do sedmi odstavek 62.e člena ZZVZZ določajo način izračuna zneska
za izravnavo za zavarovalnico.(*10)
42.
Očitki prve pobudnice o neskladju določb od drugega do sedmega odstavka
62.e člena ZZVZZ z Ustavo so očitno neutemeljeni. Vprašanje
načina
izračuna zneska za izravnavo v izravnalni shemi dopolnilnega
zdravstvenega zavarovanja je vprašanje ekonomske primernosti
izpodbijane ureditve, na katerega lahko da odgovor le ekonomska stroka.
V skladu s 160. členom Ustave Ustavno sodišče odloča o
skladnosti
zakonov z Ustavo, ne more pa ocenjevati primernosti ureditve s
stališča
različnih strok. Za neskladje z drugim odstavkom 14. člena in z drugim
odstavkom 74. člena Ustave bi lahko šlo le, če bi bila
ureditev takšna,
da bi po njej izračunani znesek očitno presegel namen ureditve
izravnalnih shem in privedel do neenakopravne obravnave enakih
položajev. Tega pa izpodbijani ureditvi ni mogoče očitati.
B. – V.
Presoja 62.h člena ZZVZZ
43. Druga pobudnica očita določbi 62.h člena
ZZVZZ, da je
logično nesprejemljiva, notranje neskladna in nedoločna. Zato naj bi
bila v neskladju z 2. členom Ustave.
44.
ZZVZZ v 62.h členu
določa: "Izravnava razlik v stroških zdravstvenih storitev
se ne opravi
za obdobja izravnave, ko je seštevek zneskov za izravnavo,
ki jih
morajo plačati zavarovalnice plačnice, manjši od 1,5%
zneskov kosmatih
obračunanih škod, povečanih za znesek nadomestil za
zagotavljanje
podatkov iz 7. točke drugega odstavka 62. člena tega zakona.
Ministrstvo, pristojno za zdravje, z odločbo ugotovi, da se izravnava
ne opravi. Če se v posameznem obračunskem obdobju izravnava ne opravi,
se znesek za izravnavo prenese v naslednje obračunsko obdobje, v
katerem se prišteje k ugotovljenemu seštevku iz
predprejšnjega stavka
in se upošteva pri izravnavi."
45.
Načelo pravne države iz 2.
člena Ustave vsebuje tudi načelo jasnosti in določnosti predpisov, ker
če norma ni jasno opredeljena, obstaja možnost različne uporabe zakona
in arbitrarnosti državnih organov ali drugih organov za
izvrševanje
javnih pooblastil, ki odločajo o pravicah posameznikov. Norma je
nejasna, kadar se z ustaljenimi metodami razlage pravnih norm ne da
ugotoviti njene vsebine, ne pa zgolj zato, ker ne daje odgovorov na vsa
vprašanja, ki se utegnejo pojaviti pri njenem
izvrševanju v praksi.
Izpodbijana določba ni v neskladju z 2. členom Ustave, saj iz nje jasno
izhaja, da ne določa "praga" izravnave, kot zmotno meni druga
pobudnica, temveč mejo, do katere se izravnava v tekočem obdobju ne
izvede. Morebitne nejasnosti veljavne določbe pa ni mogoče utemeljevati
z argumentom, da veljavna določba vsebuje del besedila, ki ga v
predlogu zakona ni bilo.
46.
Neustavnosti izpodbijane določbe
prav tako ni mogoče utemeljiti z očitki, ki se nanašajo na
samo višino
določene meje, do katere se izravnava v določenem obdobju ne opravi.
Določitev meje, do katere se izravnava ne opravi, in določitev načina
delovanja izravnalne sheme, sta vprašanji primernosti
ureditve, v oceno
katere se Ustavno sodišče ne more spuščati. Glede
na to izpodbijana
določba ni v neskladju z 2. členom Ustave.
B. – VI.
Presoja 19. člena ZZVZZ-H
47. Določba 19. člena ZZVZZ-H ureja izplačilo
sredstev
matematičnih rezervacij in rezervacij za starost kot matematičnih
rezervacij, do katerih so upravičeni zavarovanci dopolnilnega
zdravstvenega zavarovanja po prej veljavnih predpisih, postopek
ugotovitve njihove višine in deleža, ki pripade na
posameznega
zavarovanca, ter postopek in ročnost njihovega izplačila.
48.
Druga pobudnica očita tej določbi poseg v lastnino zavarovalnic in v
pogodbena razmerja ter s tem neskladje s 33. in s 67. členom Ustave.
Pravica do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave naj bi bila
kršena tudi
zaradi neindividualiziranosti zneskov rezervacij, ki se vračajo
posameznim zavarovancem, s tem naj bi bil kršen tudi 14.
člen Ustave.
49.
Pravica do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave varuje človekove
pravice in temeljne svoboščine na premoženjskem področju.
Druga
pobudnica določbi 19. člena ZZVZZ-H sicer očita poseg v 33. in 67. člen
Ustave, vendar 67. člen določa, da zakon določi način pridobivanja in
uživanja lastnine tako, da je zagotovljena njena gospodarska, socialna
in ekološka funkcija, zato pride v poštev le
tedaj, kadar bi se
določala vsebina lastninske pravice v okviru določene funkcije. Za to
tu ne gre, zato je Ustavno sodišče presojalo le, ali
izpodbijana
določba pomeni poseg v 33. člen Ustave. Po svoji vsebini varstvo po 33.
členu Ustave zajema svobodo pridobivanja lastnine, obstoj lastnine,
pravico do odtujevanja lastnine in zaupanje v pridobljene pravice.(*11)
50.
ZZavar v zvezi z obvladovanjem tveganj zavarovalnic določa, da mora
zavarovalnica poslovati tako, da je v vsakem trenutku sposobna
pravočasno izpolnjevati zapadle obveznosti (likvidnost) ter da je
trajno sposobna izpolniti vse svoje obveznosti (solventnost), kar se
zagotavlja s kapitalsko ustreznostjo in z zavarovalno-tehničnimi
rezervacijami. Mednje sodijo tudi matematične rezervacije (tretji
odstavek 113. člena in 117. člen ZZavar), ki jih morajo oblikovati
zavarovalnice, ki sklepajo življenjska zavarovanja, do uveljavitve
ZZVZZ-H pa so jih morale oblikovati tudi zavarovalnice, ki so sklepale
zdravstvena zavarovanja, za katera so se uporabljale podobne
verjetnostne tabele in izračuni kot za življenjska zavarovanja.
Starostne rezervacije kot posebna zvrst matematičnih rezervacij so bile
predpisane za zdravstvena zavarovanja, kjer je bilo treba pokrivati
obveznosti iz doživljenjskega zavarovanja. V skladu z ZZavar mora
zavarovalnica pri tistih zavarovanjih, za katere je treba oblikovati
matematične rezervacije, glede na izračunano vrednost teh rezervacij
zagotoviti kritni sklad, ki je kot posebno namensko premoženje
zavarovalnice namenjeno kritju njenih obveznosti iz teh vrst
zavarovanja, naloženo pa mora biti v skladu s posebnimi pravili, ki jih
zakon podrobno določa. Premoženje posameznega kritnega sklada je
dovoljeno uporabiti samo za izplačilo terjatev iz zavarovanj, v zvezi s
katerimi je bil ta oblikovan. Za zdravstvena zavarovanja je zahtevano
kritje celo višje od matematičnih rezervacij in obsega
še druge
rezervacije (125. do 128. člen ZZavar). Premoženje kritnega sklada mora
zavarovalnica upravljati ločeno od svojega premoženja. Vse naložbe, ki
so izvršene iz tega premoženja, so sklenjene za račun
kritnega sklada,
za katerega mora zavarovalnica odpreti transakcijski račun, prek
katerega opravlja vsa vplačila in izplačila iz poslovanja tega kritnega
sklada. Dovoljena je samo izvršba za zavarovanje oziroma
poplačilo
terjatev zavarovanca iz zavarovalne pogodbe, v določeni
višini kritja
(130. do 133. člen ZZavar). V primeru uvedbe stečaja nad zavarovalnico
imajo upravičenci (med drugim tudi) iz zdravstvenih zavarovanj
ločitveno pravico na premoženju kritnega sklada za poplačilo njihovih
terjatev iz teh zavarovanj pred ostalimi terjatvami iz teh zavarovanj
(211. člen ZZavar).
51.
Iz te ureditve je jasno, da imajo
matematične rezervacije in rezervacije za starost kot matematične
rezervacije funkcijo varstva izpolnitve bodočih obveznosti
zavarovalnice iz zavarovalnih pogodb. Pri zdravstvenih zavarovanjih je
bil določen najvišji obseg zahtevanega kritja. ZZVZZ-H je za
dopolnilna
zdravstvena zavarovanja zagotovil varstvo zavarovancev iz sklenjenih
pogodb z izravnalno shemo dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja in
prepovedal oblikovanje rezervacij za ta tip prostovoljnih zdravstvenih
zavarovanj. Zato je bil v okviru prehodne ureditve zakonodajalec dolžan
odločiti o sredstvih iz naslova rezervacij, ki so bila zbrana, po novi
ureditvi pa ne bodo več potrebna, ter jih razgraditi na ustavno skladen
način.
52. Glede na
navedeno sredstva rezervacij pomenijo
posebno namensko premoženje zavarovalnice, saj ta z njimi ne more
razpolagati po svoji volji, ampak le tako, da je spoštovana
njihova z
zakonom določena funkcija. Zato druga pobudnica v okviru varstva svoje
premoženjske svobode ne more uveljavljati tistih pravic, ki presegajo
njena upravičenja na teh sredstvih. Če bi zakonodajalec ta sredstva
rezervacij prepustil v lastnino zavarovalnicam, bi te prejele nekaj, do
česar po zakonu, ki ureja njihovo poslovanje, niso upravičene. Ker bodo
zavarovancem izplačana njim namenjena sredstva, oblikovana za zgoraj
opredeljen poseben namen, ne gre za poseg v lastninsko pravico
zavarovalnic. Glede na to izpodbijana določba ni v neskladju s 33.
členom Ustave.
53. Z
navedbami, s katerimi druga pobudnica
zatrjuje neskladje s 14. v povezavi s 33. členom Ustave zaradi
neindividualiziranosti njihovega izplačevanja z vidika posameznega
zavarovanca ter zaradi zatrjevane neracionalnosti s stališča
uporabe
teh sredstev, pa pobude ni mogoče utemeljiti. Kar zadeva njen ekonomski
položaj, drži, da se bo ta tudi zaradi vračanja rezervacij verjetno
spremenil. Vendar pa z navedbami o pričakovanem prihodnjem ekonomskem
položaju ni mogoče utemeljevati neustavnosti izpodbijane določbe.
Pobudnica kot zavarovalnica pa zoper ureditev vračila rezervacij ne
more uveljavljati razlogov, ki se nanašajo na pravni položaj
zavarovancev.
B. – VII.
Presoja petega odstavka 18. člena ZZVZZ-H
54. Pobudnici izpodbijata določbo petega
odstavka 18.
člena ZZVZZ-H, ki zavarovalnicam nalaga obveznost, da zavarovalce in
zavarovance v treh mesecih po uveljavitvi novele pisno seznanijo s
spremembami, ki jih prinaša novela, ter jim ponudijo
pravično
prilagoditev pogodbenega razmerja s 1. 3. 2006. V tem obvestilu morajo
zavarovalce in zavarovance obvestiti tudi o pravici do odpovedi
zavarovalne pogodbe, o roku, v katerem lahko sprejmejo ali zavrnejo
prilagoditev zavarovalne pogodbe, o novih zavarovalnih pogojih, o
možnem načinu plačila premij ter o trajanju zavarovalne pogodbe.
Obvestilo mora vsebovati tudi podatek o pridobljenem soglasju ministra
za zdravje k besedilu obvestila, rok za izplačilo
neizkoriščenih premij
ter rok za izplačilo rezervacij, glede katerih obstaja dolžnost
vrnitve. Obvestilu mora biti priložen tudi obrazec s povratnim pismom,
s podpisom katerega lahko zavarovalec ali zavarovanec, ki ne pristaja
na nove pogodbene pogoje, razdre pogodbo. Zavarovalne pogodbe, za
katere zavarovalnice do 31. 12. 2005 ne prejmejo pisne odpovedi
zavarovalca ali zavarovanca, ostanejo, preoblikovane v skladu s tem
zakonom, še naprej v veljavi. Zavarovalnice so tem
zavarovalcem oziroma
zavarovancem s 1. 3. 2006 dolžne ponuditi nove, prilagojene pogodbe, ki
se začnejo izvajati po novih zavarovalnih pogojih.
55.
Prva
pobudnica izpodbijani določbi petega odstavka 18. člena ZZVZZ-H očita
nedopusten poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude iz prvega
odstavka 74. člena Ustave, ker naj bi posegla v obstoječa pogodbena
razmerja in omogočila nelojalno konkurenco. Izpodbijana določba naj bi
imela retroaktiven učinek v neskladju z drugim odstavkom 155. člena
Ustave, ker naj bi posegla v pridobljene pravice, ne da bi to zahtevala
javna korist. V neskladju z 2. členom Ustave pa naj bi bila zaradi
kršitve načela pravne varnosti, po mnenju druge pobudnice pa
tudi
zaradi nejasnosti pravne norme ter enostranskega vsiljevanja pogodbenih
pogojev zavarovancem kot šibkejši stranki v
pogodbi. Druga pobudnica
poleg posega v pogodbena razmerja očita tudi poseg v lastninsko pravico
zaradi obveznosti vračanja sredstev rezervacij ter nejasnost oziroma
kontradiktornost določbe, kolikor določa posledice pasivnosti
zavarovancev. Morebitno enostransko spreminjanje pogojev v pogodbah s
strani zavarovalnic pa naj bi pomenilo protiustavno vsiljevanje
pogodbenih pogojev šibkejši stranki.
56.
Izpodbijano določbo je
Ustavno sodišče najprej presojalo z vidika zatrjevane
retroaktivne
veljavnosti zakona. Ustava v prvem odstavku 155. člena prepoveduje
povratno veljavo pravnih aktov: zakoni, drugi predpisi in
splošni akti
ne morejo imeti učinka za nazaj. Samo zakon lahko določi, da imajo
posamezne njegove določbe učinek za nazaj, če to zahteva javna korist
in če se s tem ne posega v pridobljene pravice (drugi odstavek 155.
člena Ustave). Ustavno sodišče je že večkrat pojasnilo, da
Ustava
varuje na podlagi zakona pridobljene pravice tako, da vanje ni mogoče
posegati z učinkom za nazaj, ne preprečuje pa, da bi zakon spreminjal
prej zakonsko določene pravice ali pogoje za njihovo uveljavljanje z
učinkom za naprej, če te spremembe ne nasprotujejo z Ustavo določenim
načelom oziroma drugim ustavnim določbam, zlasti načelu varstva
zaupanja v pravo kot enemu od načel pravne države iz 2. člena Ustave.
Šele poseg v pravice za čas pred uveljavitvijo zakona bi
pomenil pravo
retroaktivnost, kakršna je po drugem odstavku 155. člena
Ustave
dopustna le ob pogojih iz tretjega odstavka 15. člena Ustave. Za tako
retroaktivnost v obravnavanem primeru ne gre.
57.
ZZVZZ-H je
začel veljati dne 1. 9. 2005 in velja za naprej. Šele od
dneva
veljavnosti dalje so tudi nastopile uzakonjene pravne posledice.
Zavarovalnice so bile v skladu z izpodbijano določbo dolžne najkasneje
v treh mesecih po uveljavitvi ZZVZZ-H pisno obveščati ter
ponuditi
pravično prilagoditev pogodbenega razmerja s prvim dnem po izteku
šestmesečnega roka po uveljavitvi tega zakona. Tudi druge
posledice
izpodbijane določbe nastopijo v rokih, ki so začeli teči po uveljavitvi
tega zakona. Izpodbijana določba ne določa prilagoditve pogodbenih
razmerij tako, da bi učinki posegli v čas pred 1. 9. 2005, ampak je
zakon naložil preureditev pogodbenih razmerij z učinki po njegovi
uveljavitvi, zato izpodbijana ureditev ni v neskladju s prepovedjo
retroaktivnosti iz 155. člena Ustave. Pobude prav tako ni mogoče
utemeljiti s sklicevanjem na odločbi Ustavnega sodišča
št. U-I-133/93
in št. U-I-340/96,(*12) saj se nanašata na
presojo ureditev drugačnih
pravnih položajev.
58.
ZZVZZ-H zahteva prilagoditev obstoječih
pogodb novemu sistemu dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja v
določenem obdobju po njegovi uveljavitvi. V tem primeru je varstvo
pridobljenih pravic zagotovljeno z načelom zaupanja v pravo kot
sestavino načela pravne države iz 2. člena Ustave. Načelo zaupanja v
pravo posamezniku zagotavlja, da mu država njegovega pravnega položaja
ne bo poslabšala arbitrarno, torej brez razloga,
utemeljenega v
prevladujočem javnem interesu. Spremenjena ureditev dodatnega
zdravstvenega zavarovanja je bila napovedana že leta 2000 z ZZavar, ki
je za to zavarovanje določil tudi osnovne značilnosti in za podrobno
ureditev predvidel poseben zakon. Pobudnici kot zavarovalnici sta bili
torej seznanjeni z glavnimi značilnostmi pričakovanih sprememb glede
tega zavarovanja. Zato ne moreta trditi, da je ZZVZZ-H uveljavil
spremenjen sistem delovanja tega zavarovanja kot popolno novost. Iz
določbe enajstega odstavka 14. člena ZZavar že ves čas tudi izhaja, da
je dopolnilno zdravstveno zavarovanje javni interes Republike Slovenije
in da se izvaja po načelu medgeneracijske vzajemnosti. Izpodbijana
določba kot del prehodne ureditve pomeni le določitev načina prehoda v
novo ureditev na način, ki bo v največji meri varoval zavarovance v tem
zavarovanju, ki jim je tudi sicer namenjeno kot del sistema
zdravstvenega varstva in socialne varnosti iz 50. in 51. člena Ustave.
Izpodbijana določba je sorazmerna ciljem, ki jih zasleduje, in ji ni
mogoče očitati arbitrarnosti. Zato tudi ni v neskladju z načelom
zaupanja v pravo kot sestavino načela pravne države iz 2. člena Ustave.
59.
Glede na navedbe pobudnice je Ustavno sodišče
preizkušalo še, ali bi
morda zaradi z zakonom določene možnosti zavarovanca, da mimo
pogodbenih določil v določenem obdobju prehodne ureditve na nov sistem
zavarovanja od pogodbe odstopi, lahko šlo za
takšen ukrep
zakonodajalca, ki bi nesorazmerno omejil pogodbeno avtonomijo pobudnic
in s tem kršil 74. člen Ustave.
60.
Kot je bilo že večkrat
povedano, je ZZVZZ-H uveljavil bistveno spremembo sistema dopolnilnega
zdravstvenega zavarovanja, zato je država morala poskrbeti tako za
poenotenje vseh zavarovalnih pogodb zaradi začetka izvajanja izravnalne
sheme, kot tudi za vzpostavitev tržnih pogojev v skladu s tretjim
odstavkom 74. člena Ustave. Eden od razlogov za sistemske spremembe
dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja z ZZVZZ-H je bila tudi ocena o
neurejenem stanju na trgu kot posledici neustrezne zakonodaje in načina
prenosa teh zavarovanj na trg leta 1999. Pri reformi prostovoljnih
zdravstvenih zavarovanj z novelo ZZVZZ-C so se ta namreč prenesla iz
okvira pravne osebe, ki izvaja obvezno zdravstveno zavarovanje (Zavod
za zdravstveno zavarovanje Slovenije), na samostojno pravno osebo (prvo
pobudnico) tako, da so se nanjo prenesle vse zavarovalne pogodbe,
sredstva, povezana s tem (npr. prenosne premije in rezerve,
računalniški programi, zbirke podatkov) ter obveznosti, ki
so izhajale
iz pogodb, sklenjenih pred začetkom poslovanja prve pobudnice, in
nezapadle neporavnane obveznosti s področja prostovoljnega zavarovanja
ob začetku poslovanja prve pobudnice. Prva pobudnica je bila dolžna
prevzeti vse zavarovance in izpolniti do njih vse obveznosti iz
sklenjenih pogodb med njimi in med prejšnjim zavarovateljem,
jih
obvestiti o prenosu njihovih zavarovalnih pogodb na vzajemno družbo in
jim omogočiti, da prekinejo pogodbo, če se s tem ne strinjajo, ter jim
zagotoviti, da ne bo prekinila že sklenjenih pogodb pred njihovim
iztekom (4. člen ZZVZZ-C). Že ob prvi spremembi sistema dopolnilnega
zdravstvenega zavarovanja, ko se je ta dejavnost prvič začela izvajati
kot gospodarska dejavnost na trgu, je bila zavarovancem torej dana
možnost prekinitve pogodb dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja in
možnost prehoda na drugega ponudnika tega zavarovanja. Prav zaradi
načina, na katerega je bil z ZZVZZ-C leta 1999 vzpostavljen trg
ponudnikov dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja, je imela prva
pobudnica pred uveljavitvijo ZZVZZ-H še vedno tržni položaj
z elementi
monopola.
61. Kot je
bilo že pojasnjeno v 31. točki obrazložitve
te odločbe, je zakonodajalec na podlagi drugega dela določbe tretjega
odstavka 74. člena Ustave tudi dolžan sprejeti zakon, ki določa pravila
konkurenčnega ravnanja na trgu, konkurenco pa mora s svojimi predpisi
tudi dejansko omogočiti. Bistvo tržne konkurence je v težnji, da si
vsak tržni udeleženec z uporabo dovoljenih sredstev zagotovi prednost
pred drugimi udeleženci, pri čemer nobenemu udeležencu njegov položaj
na trgu ni trajno zagotovljen.(*13) Odstopno upravičenje je ukrep, s
katerim zakonodajalec ob prehodu v nov sistem zavarovanja omogoči tudi
svobodno izbiro izvajalca in prehodnost med njimi ter s tem, glede na
sedanje stanje na trgu, dodatne možnosti za svobodno konkurenco. To ni
v neskladju s tretjim odstavkom 74. člena Ustave. Zgolj to, da se s
predpisom vzpostavlja konkurenca med ponudniki dopolnilnih zdravstvenih
zavarovanj, pa samo po sebi ne more pomeniti nelojalne konkurence.
Zoper morebitna dejanja nelojalne konkurence drugih udeležencev na trgu
obstajajo v pravnem redu ustrezna pravna sredstva.
62.
Ker je
določba petega odstavka 18. člena glede izplačila rezervacij le
posledica ureditve v 19. členu ZZVZZ-H, veljajo glede očitkov o
neskladju s 33. in s 67. členom Ustave ugotovitve iz 52. in 53. točke
te obrazložitve.
B. – VIII.
Zavrnitev pobud
63. Pobudi za začetek postopka za oceno ustavnosti 4. točke drugega odstavka 62. člena ZZVZZ in tretjega odstavka 22. člena ZZVZZ-H je Ustavno sodišče zavrnilo kot neutemeljeni (2. točka izreka).
4. točka drugega odstavka 62. člena ZZVZZ
64. Drugi odstavek 62. člena ZZVZZ določa
način
uresničevanja javnega interesa Republike Slovenije na področju
dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja. Druga pobudnica izpodbija 4.
točko, v kateri je določena obveznost zavarovalnic, da morajo sredstva
iz dopolnilnega zavarovanja uporabiti le za izvajanje tega zavarovanja;
v primeru pozitivnega izida pa morajo polovico tega izida nameniti za
izvajanje dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja. Druga pobudnica trdi,
da je vsebina izpodbijane točke drugega odstavka 62. člena ZZVZZ
nedoločna in ji zato očita neskladje z načelom pravne države (2. člen
Ustave).
65. Kot je
bilo pojasnjeno že v točki 47 te
obrazložitve, je pravna norma nejasna le tedaj, kadar se z ustaljenimi
metodami razlage pravnih norm ne da ugotoviti njene vsebine. Ker
pobudnica s svojimi navedbami ni izkazala, da bi pri izpodbijani
določbi šlo za tak primer, Ustavno sodišče pa v
skladu s 160. členom
Ustave ni pristojno dajati stališč v zvezi z nejasnostmi, ki
bi se
morda pojavile pri uresničevanju zakona v praksi, je pobudo v tem delu
zavrnilo kot očitno neutemeljeno (2. točka izreka).
Tretji odstavek 22. člena ZZVZZ-H
66. Določba tretjega odstavka 22. člena
ZZVZZ-H se glasi:
"Zavarovalnice pristopijo v izravnavanje razlik postopoma, in sicer
tako, de se ob upoštevanju pogoja iz 62.h člena zakona za
prvih 18
mesecev skupni znesek za izravnavo, ki ga vplačajo zavarovalnice
plačnice, in skupni znesek za izravnavo, ki ga prejmejo zavarovalnice
prejemnice, zmanjša za 1% zneskov stroškov
zdravstvenih storitev
dopolnilnega zavarovanja vseh zavarovalnic za obdobje izravnave.
Zmanjšanje se upošteva proporcionalno za vse
zavarovalnice."
67.
Prva pobudnica navaja, da odlog izravnave v prehodnem obdobju v
nasprotju z drugim odstavkom 14. člena Ustave neenako obravnava
zavarovalnice plačnice in zavarovalnice prejemnice.
68.
Izpodbijana določba sistema izravnave ne odlaga, kot zmotno meni prva
pobudnica, temveč za prvih 18 mesecev za določen odstotek znižuje
znesek za izravnavo. Postopnost uvajanja izravnalne sheme se
nanaša na
vse zavarovalnice, zato s postopnostjo ni mogoče utemeljevati neenakega
obravnavanja zavarovalnic plačnic in zavarovalnic prejemnic. Glede na
to, da je obseg izravnalne sheme rezultat strokovnih ocen, je tudi
zakonska določitev postopnosti prehoda na poln obseg delovanja te sheme
vprašanje primernosti ureditve. To, da po ureditvi, ki velja
za
prehodno obdobje, prva pobudnica pričakuje manjši obseg
sredstev iz
izravnave kot po poteku prehodnega obdobja, pa tudi ni argument, s
katerim bi lahko utemeljevala neenako obravnavanje zavarovalnic. Ker je
pobuda prve pobudnice v tem delu očitno neutemeljena, jo je Ustavno
sodišče zavrnilo (2. točka izreka).
C.
69. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena in drugega odstavka 26. člena ZUstS ter tretje alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 93/03 in 98/03 – popr.) v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, Jože Tratnik in dr. Dragica Wedam Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.
(*1) Poročevalec DZ, št.
54/05, str. 12.
(*2)
B. Pernuš Grošelj v L. Šturm (ur.) in
drugi, Komentar Ustave Republike
Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske
študije,
Ljubljana 2002, str. 712.
(*3)
Id., str. 714.
(*4)
Ibidem.
(*5)
ZZVZZ določa še druge tipe prostovoljnega zdravstvenega
zavarovanja, in sicer nadomestno, dodatno in vzporedno.
(*6)
B. Kresal v L. Šturm (ur.) in drugi, cit. delo, str. 519.
(*7)
Id., str. 545-550.
(*8)
Glej tudi F. Testen v L. Šturm (ur.) in drugi, cit. delo,
str. 196.
(*9)
Člen 62 d ZZVZZ ureja obveznost vključevanja zavarovalnic v izravnalno
shemo dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja in obveznost plačevanja
nadomestila za zagotavljanje podatkov izvajalcem zdravstvenih storitev.
Člen 62 e člen ZZVZZ določa način izračuna izhodiščnega
zneska za
izravnavo, zneska za izravnavo, zneska stroškov zdravstvenih
storitev
dopolnilnega zavarovanja zavarovalnice in standardiziranega zneska
stroškov zdravstvenih storitev dopolnilnega zavarovanja
zavarovalnice
ter opredeljuje povprečni znesek stroškov zdravstvenih
storitev na
zavarovanca, število zavarovancev dopolnilnega zavarovanja
pri
zavarovalnici, starostne razrede, starost zavarovancev in obdobje
izravnave. Člen 62 f člen opredeljuje dolžnost plačila zneska za
izravnavo, postopek odločanja o izravnavi, pogoje plačila zneska za
izravnavo in dolžnost izdaje določenih podzakonskih aktov. Člen 62 g
nadalje določa postopek izravnave in pravna sredstva udeležencev v
njem. Člen 62 h določa odlog izravnave, kadar seštevek
zneskov za
izravnavo ne dosega določenega praga. Člen 62 i pa obveznosti
zavarovalnic, ki izvajajo dopolnilno zdravstveno zavarovanje, do
Agencije za zavarovalni nadzor ter pravice in obveznosti slednje v
zvezi z dopolnilnim zdravstvenim zavarovanjem.
(*10)
Po
drugem odstavku 62.e člena ZZVZZ se izhodiščni znesek za
izravnavo
zavarovalnice ohrani oziroma sorazmerno zniža tako, da sta tako vsota
zneskov za izravnavo plačnic kot tudi vsota zneskov za izravnavo
prejemnic enaki manjši od vsote izhodiščnih
zneskov za izravnavo
prejemnic in vsote izhodiščnih zneskov za izravnavo plačnic.
Tretji
odstavek istega člena določa znesek stroškov zdravstvenih
storitev
dopolnilnega zavarovanja zavarovalnice. Po četrtem odstavku je
standardizirani znesek stroškov zdravstvenih storitev
dopolnilnega
zavarovanja zavarovalnice vsota standardiziranih zneskov
stroškov po
starostnih razredih v zavarovalnici. Za izračun standardiziranega
zneska stroškov zdravstvenih storitev dopolnilnega
zavarovanja
starostnega razreda v zavarovalnici se upošteva povprečni
znesek
stroškov zdravstvenih storitev na zavarovanca pri
zavarovalnici v tem
starostnem razredu oziroma kadar starostni razred v zavarovalnici
šteje
manj kot 2.000 oseb, povprečni znesek stroškov zdravstvenih
storitev na
zavarovanca pri vseh zavarovalnicah v tem starostnem razredu. Slednji
se v skladu s petim odstavkom 62.e člena ZZVZZ določi tako, da se
povprečni znesek stroškov zdravstvenih storitev na
zavarovanca pri
zavarovalnici v starostnem razredu iz 1. točke prejšnjega
odstavka
določi tako, da se vsota vseh zneskov stroškov zdravstvenih
storitev
pri zavarovalnici v starostnem razredu deli s številom
zavarovancev pri
zavarovalnici v istem starostnem razredu. Po šestem odstavku
istega
člena je število zavarovancev dopolnilnega zavarovanja v
zavarovalnici
povprečje števila zavarovancev na prvi dan vsakega meseca v
obdobju
izravnave, za katere zavarovalnica na ta dan nosi obveznost plačila
stroškov zdravstvenih storitev iz naslova dopolnilnega
zavarovanja.
Sedmi odstavek 62.e člena ZZVZZ pa določa starostne razrede.
(*11)
G. Virant in L. Šturm v L. Šturm (ur.) in drugi,
cit. delo, str. 342 in
343; v skladu s prvim odstavkom 37. člena Stvarnopravnega zakonika
(Uradni list RS, št. 87/02 – SPZ) je lastninska
pravica opredeljena kot
pravica imeti stvar v posesti, jo uporabljati in uživati na
najobsežnejši način ter z njo razpolagati; omejitve uporabe,
uživanja
in razpolaganja lahko določi samo zakon.
(*12)
Ustavno
sodišče je v obeh primerih presodilo, da je v neskladju s
155. členom
Ustave določba zakona, ki je določala, da pogodbe, sklenjene pred
njegovo uveljavitvijo, nimajo pravnega učinka oziroma da so nične.
(*13)
B. Pernuš Grošelj v L. Šturm (ur.) in
drugi, cit. delo, str. 715 in 716.