Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo družbe Poslovni sistem Mercator, d.d., Ljubljana, ki jo zastopajo Odvetniška družba Taljat, Tratnik, Sočan in Bogataj, o.p., d.n.o., Ljubljana, in Stojan Zdolšek, odvetnik v Ljubljani, družbe MG MARKET, d.o.o., Ljubljana, ki jo zastopa Stojan Zdolšek, odvetnik v Ljubljani, družbe ERA Trgovina z živilskimi in neživilskimi proizvodi, d.d., Velenje, družbe Kompas mejni turistični servis, d.d., Ljubljana, ki jo zastopa Nevenka Šorli, odvetnica v Ljubljani, in družbe Petrol, Slovenska energetska družba, d.d., Ljubljana, ter samostojnega podjetnika Marjana Andrlona, s.p., Šmarje pri Jelšah, in drugih, ki jih vse zastopa Mitja Ulčar, odvetnik v Kranju, na seji dne 21. aprila 2005
odločilo:
1. Določba sedmega odstavka 17. člena Zakona o trgovini (Uradni list
RS, št. 18/93, 96/02 in 22/04) se razveljavi.
2. Določbe drugega do šestega odstavka 17. člena Zakona o trgovini niso v
neskladju z Ustavo.
3. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega odstavka 17. člena
Zakona o trgovini in 2. do 5. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o
trgovini (Uradni list RS, št. 22/04) se zavrne.
4. Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o trgovini se začne uporabljati 1.
1. 2006.
Obrazložitev
A)
1. Prva, druga in tretja pobudnica (Mercator, MG MARKET in ERA) so
gospodarske družbe, katerih dejavnost je tudi trgovina na drobno. Izpodbijajo
določbe drugega do sedmega odstavka 17. člena Zakona o trgovini (v nadaljevanju
ZT), ker naj bi bile v neskladju z načeli pravne države iz 2. člena, z načelom
legalitete iz 120. člena, s pravico do enakosti pred zakonom iz 14. člena, s
pravico do varstva pravic zasebnosti in osebnostnih pravic iz 35. člena, s pravico
do dela iz 49. člena in s pravico do svobodne gospodarske pobude iz 74. člena
Ustave. Tretja pobudnica izpodbija tudi prvi odstavek 17. člena ZT, vendar ne
navaja, v čem naj bi bila ta določba sporna.
2. Zatrjujejo, da so izpodbijane določbe nedoločne,
zlasti v delu, v katerem uporabljajo nedoločen pojem "nujni življenjski
artikli", saj iz Zakona ne izhaja oziroma ni mogoče na njegovi podlagi
opredeliti, kaj je vsebina tega pojma. Zato je v neskladju z Ustavo tudi
zakonsko pooblastilo ministru, pristojnemu za trgovino (v nadaljevanju
Minister), ki ga pooblašča, da podrobneje določi nujne življenjske artikle.
3. Pravica do enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave
naj bi bila kršena s tem, da nekaterim gospodarskim subjektom zakon dopušča, da
imajo prodajalne za nujne življenjske artikle odprte največ do 10 nedelj letno
in da imajo brez omejitev odprte prodajalne na posebnih prodajnih mestih,
drugim subjektom pa obratovanje ob nedeljah in praznikih prepoveduje.
4. Izpodbijane določbe ZT naj bi kršile tudi 35. člen
Ustave, saj z določanjem obratovalnega časa prodajaln omejujejo posameznikom
(kupcem) njihov način življenja.
Prav tako naj bi posegale v pravico delavcev do svobode
dela iz 49. člena Ustave. Z uveljavitvijo Zakona naj bi izgubilo zaposlitev
večje število delavcev.
5. Izpodbijane določbe naj bi bile predvsem v neskladju
s 74. členom Ustave, saj obsega pravica do svobodne gospodarske pobude nedvomno
tudi pravico trgovca, da sam določa obratovalni čas svojih prodajaln. Ker gre
za poseg v človekovo pravico, bi moralo po mnenju prve pobudnice Ustavno
sodišče za presojo izpodbijanih določb opraviti test sorazmernosti, ki naj ga
doslej še ne bi opravilo. Meni, da zakonodajalec ni izkazal javne koristi, ki
naj bi utemeljevala takšen poseg. Izpodbijana ureditev naj bi bila tudi
neprimerna in nepotrebna, saj ima zakonodajalec na razpolago primernejše in
milejše ukrepe, s katerimi bi lahko dosegel namen, ki ga zasleduje z
omejevanjem obratovalnega časa trgovin.
6. Četrta pobudnica (Kompas) je gospodarska družba, ki
ima, pretežno na mejnih prehodih, prodajalne s specifičnimi luksuznimi artikli.
Izpodbija Zakon o spremembah Zakona o trgovini v celoti (v nadaljevanju ZT-B),
ker naj bi bil v neskladju z 2., s 14., s 15., z 49., s 66 in s 74. členom ter
z drugim odstavkom 120. člena Ustave.
7. Zatrjuje, da je zakonodajalec z določitvijo splošne
prepovedi obratovalnega časa ob nedeljah in z zakonom določenih praznikih
(drugi odstavek 1. člena ZT-B oziroma drugi odstavek 17. člena ZT) posegel v
pravico do svobodne gospodarske pobude v nasprotju z drugim odstavkom 74. člena
Ustave, saj za takšen poseg ni izkazana javna korist. Meni, da razlogi, ki so
bili v zakonodajnem postopku navedeni kot javna korist, to niso oziroma niso na
ustavni ravni. Pa tudi, če bi bili, naj bi bila omejitev vseeno prekomerna
oziroma nesorazmerna. Izpodbijana ureditev naj bi bila neprimerna in ni nujno
potrebna za uresničitev morebitne javne koristi, kot je bila opredeljena v
zakonodajnem postopku.
8. Četrta pobudnica meni, da izpodbijana ureditev
privilegira delavce v trgovini v primerjavi z delavci v drugih dejavnostih, v
katerih delo ob nedeljah ni prepovedano. To naj bi bilo diskriminacijsko do teh
delavcev in zato v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave.
9. V neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave naj
bi bila v tretjem odstavku 17. člena ZT predpisana izjema od splošne prepovedi
iz drugega odstavka 17. člena ZT, ki omogoča obratovanje samo prodajalnam z
nujnimi življenjskimi artikli do 10 nedelj v letu. Razen tega naj bi bila ta
določba, zlasti ob upoštevanju četrtega odstavka 17. člena ZT, ki opredeljuje
pojem prodajalne z nujnimi življenjskimi artikli, v neskladju s tretjim
odstavkom 74. člena Ustave, saj omejuje konkurenco med trgovci in daje
konkurenčno prednost trgovcem, ki pretežno, vendar ne izključno, prodajajo
nujne življenjske artikle. Zakonodajalec naj za takšno razlikovanje ne bi imel
razumnih razlogov. Prav tako naj ne bi imel razumnih razlogov za omejevanje
velikosti prodajaln, ki so lahko po tretjem odstavku 17. člena ZT odprte na
posebnih lokacijah brez omejitev. Takšno razlikovanje naj bi vodilo tudi do
kršitve tretjega odstavka 74. člena Ustave.
10. Izpodbijana ureditev naj bi bila v neskladju s
pravico do svobode dela iz 49. člena Ustave in z varstvom dela iz 66. člena
Ustave. Zaradi omejevanja obratovanja prodajaln ob nedeljah naj bi se zmanjšala
potreba po delavcih in bodo nekateri izgubili delo, zmanjšale naj bi se tudi
možnosti za zaposlitev. Takšno ravnanje zakonodajalca naj bi bilo tudi v
nasprotju z dolžnostjo države, ki izhaja iz 66. člena Ustave.
11. Izpodbijana zakonska ureditev naj bi bila nedoločna
oziroma nejasna. Tako naj ne bi bilo jasno, ali se izjema za prodajalne na
posebnih lokacijah in z omejeno površino nanaša na vse prodajalne, ne glede na
to, kaj prodajajo, ali samo na prodajalne za nujne življenjske artikle. Nejasno
naj bi bilo, kako se ugotavlja izpolnjevanje pogoja iz četrtega odstavka 17.
člena ZT: po količini ali po vrsti. Nedoločen in celo nedoločljiv naj bi bil
pojem "nujni življenjski artikli". Zato naj bi bil v neskladju z
drugim odstavkom 120. člena Ustave tudi peti odstavek 17. člena ZT v delu, ki
pooblašča Ministra, da podrobneje predpiše nujne življenjske artikle.
12. Izpodbijana ureditev naj bi bila v nasprotju z
referendumsko odločitvijo. Zakonodajalec naj bi prekoračil referendumsko
vprašanje in uredil tudi vprašanja, ki jih referendumsko vprašanje ni
vsebovalo.
13. Peta pobudnica (Petrol) in šesti pobudnik (Marjan
Andrlon) izpodbijata sedmi odstavek ZT, peta pobudnica pa tudi tretji odstavek
17. člena ZT. Gre za družbe oziroma samostojne podjetnike, ki opravljajo
trgovinsko dejavnost na bencinskih servisih. Ne navajata, da bi bila ustavno
sporna ureditev izjem v tretjem odstavku 17. člena ZT, temveč naj bi bila
sporna le prostorska omejitev (glede na velikost prodajalne) teh izjem, kolikor
se nanašajo na prodajalne na bencinskih servisih. Menita, da takšna omejitev ni
v javnem interesu, da je nerazumna in da ni v povezavi s cilji, ki naj bi jih
dosegla. Izpodbijana ureditev naj bi bila zato v neskladju z 2. in s 74. členom
Ustave. Dalje zatrjujeta, da je zakonodajalec omejitev na 80 m2 (sedmi odstavek
17. člena ZT) določil povsem arbitrarno, kar je v neskladju z načeli pravne države
(2. člen Ustave). Z razlikovanjem glede na velikost prodajalne naj bi kršil
tudi načelo enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave).
14. Državni zbor zavrača vse navedbe pobudnic in
pobudnikov kot neutemeljene (odgovor z dne 17. 1. 2005). Navaja, da je bil na
podlagi 25. člena Zakona o referendumu in ljudski iniciativi (Uradni list RS,
št. 15/94 in nasl. - v nadaljevanju ZRLI) dolžan obratovalni čas trgovin
urediti tako, da je upošteval vsebino referendumskega vprašanja, ki je bila izglasovana
na referendumu. Glede namena oziroma javne koristi, ki jo izpodbijana ureditev
želi doseči oziroma zavarovati, se sklicuje na obrazložitev zahteve za razpis
referenduma. Ta naj bi bila predvsem v "razreševanju preobremenjenosti
zaposlenih, večinoma žensk, v ohranjanju družinskega življenja ter omogočanju
dnevnega počitka v tednu, ki je praviloma na dan, ki je po tradiciji dela
prost." Navaja, da izhaja utemeljenost javne koristi tudi iz 53. člena
Ustave. Poudarja, da je v zahtevi za oceno ustavnosti referendumskega vprašanja
zastavil vprašanje neutemeljenega in nesorazmernega posega v ustavno pravico do
svobodne gospodarske pobude in da zato po izvedenem referendumu ter glede na
odločitev Ustavnega sodišča (odločba U-II-2/03 z dne 15. 5. 2003, Uradni list
RS, št. 52/03, in OdlUS št. XII, 45) ni imel niti možnosti niti razloga, da bi
si ponovno zastavil to vprašanje. V odgovoru podrobno pojasnjuje razloge za
določitev izjeme glede odpiralnega časa trgovin na posebnih lokacijah z omejeno
površino. Šlo naj bi za izjeme, ki temeljijo na dejstvu, da je v nekaterih
primerih treba zagotoviti nujno oskrbo vsak dan. Gre predvsem za zagotavljanje
potreb na tranzitnih in turističnih točkah. Omejitev površine naj bi preprečila
zlorabo splošne omejitve odpiralnega časa. Zavrača očitke o nejasno določenem
pojmu nujnih življenjskih artiklov. Oporeka pravni interes za presojo
skladnosti izpodbijane ureditve s 35., z 49 in s 66. členom Ustave. Pravni
interes za presojo skladnosti izpodbijanih določb Zakona z navedenimi členi
Ustave je pobudnicam oporekala tudi Vlada (mnenje Vlade z dne 10. 6. 2004). Ni
pa oporekala očitkom kršitve 2. člena, drugega odstavka 14. člena, 74. člena in
drugega odstavka 120. člena Ustave. Navaja, da je zakonodajalca že v postopku
sprejemanja Zakona opozarjala na njegovo ustavno spornost.
B) - I.
15. Četrta pobudnica izpodbija tudi določbo prvega odstavka 17.
člena ZT in določbe členov 2 do 6 ZT-B, vendar ne obrazloži, zakaj naj bi bile
v neskladju z Ustavo. Za določbe 2. do 6. člena ZT-B navaja le, da so
neposredno povezane z novo ureditvijo odpiralnega časa prodajaln in z njeno
uveljavitvijo. V čem naj bi bile v neskladju z Ustavo, ne pove. Zato pobude v
tem delu ni bilo mogoče preizkusiti in jo je Ustavno sodišče zavrnilo kot
očitno neutemeljeno.
16. Prva, druga in tretja pobudnica zatrjujejo, da so
izpodbijane določbe ZT v neskladju s 35. in 49. členom Ustave. Neskladje
utemeljujejo s posegi v navedeni ustavni pravici delavcev oziroma potrošnikov.
Tretja pobudnica zatrjuje, da so izpodbijane določbe v neskladju tudi s 66.
členom Ustave. To neskladje utemeljuje z ravnanjem države v nasprotju z njeno
ustavno dolžnostjo, da ustvarja možnosti za nova delovna mesta. Pobudnice ne
morejo uveljavljati neskladnosti Zakona z Ustavo iz navedenih razlogov, ker za
to ne izkazujejo pravnega interesa iz 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču
(Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju ZUstS), saj ne zatrjujejo posegov v
lastne pravice. Zato Ustavno sodišče ni presojalo morebitnega neskladja ZT z
navedenimi ustavnimi določbami.
17. Ustavno sodišče je sprejelo pobudo za oceno
ustavnosti drugega do sedmega odstavka 17. člena ZT in, ker so bili izpolnjeni
pogoji iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS, nadaljevalo z odločanjem o stvari
sami.
B) - II.
18. Izpodbijane določbe 17. člena ZT oziroma cel 17. člen(*1) je
Državni zbor sprejel po izvedenem predhodnem zakonodajnem referendumu. Pred
njim je Ustavno sodišče na podlagi zahteve Državnega zbora (16. člen ZRLI)
ocenjevalo ustavnost referendumskega vprašanja(*2) in odločilo, da ni bilo v
neskladju z Ustavo (odločba št. U-II-2/03).
19. Navedena presoja se je nanašala samo na
referendumsko vprašanje in na razloge, ki jih je v svoji zahtevi navedel
Državni zbor (11. točka obrazložitve odločbe št. U-II-2/03). Ni se nanašala na
vsebino predloga zakona, na katerega se je navezovalo vprašanje. Ustavno
sodišče je glede na navedeno ocenjevalo samo, ali ne bo ureditev, kot je
izhajala iz referendumskega vprašanja, prekomerno (nesorazmerno) posegla v
pravico do podjetništva iz 74. člena Ustave. Ob tem je poudarilo, da lahko
izreče referendumsko vprašanje za neustavno samo v primeru, če bi bilo očitno v
nasprotju z Ustavo. Ker takega očitnega nasprotja ni ugotovilo, je odločilo, da
vsebina referendumskega vprašanja sama po sebi ni v nasprotju z Ustavo. V
odločbi je tudi navedlo, da odločitev o ustavnosti vsebine referendumskega
vprašanja ne prejudicira morebitne kasnejše presoje ustavnosti sprejete
ureditve, s katero bo zakonodajalec uzakonil odločitev, sprejeto na referendumu,
s stališča morebitnih drugih vidikov, ki jih Državni zbor v svoji zahtevi ni
izpostavil in jih Ustavno sodišče zato ni moglo upoštevati (14. točka
obrazložitve odločbe št. U-II-2/03).
20. Pobudnice v utemeljitev očitkov o neskladju
izpodbijanega dela 17. člena ZT s prvim in drugim odstavkom 74. člena Ustave ne
navajajo novih razlogov, ki bi ta očitek utemeljili. V zvezi s tem nekatere
pobudnice poudarjajo, da Ustavno sodišče ni opravilo strogega testa
sorazmernosti. Poudarjajo predvsem, da niti iz predloga izpodbijane ureditve
niti iz obrazložitve referendumskega vprašanja ni razvidno, v čem naj bi bil
javni interes za ureditev, ki omejuje pravico do svobodne gospodarske pobude.
Trdijo, da navedeni razlogi za izpodbijano ureditev ne utemeljujejo obstoja
javne koristi. Ne glede na to pa naj bi bil poseg prekomeren (nesorazmeren),
saj sprejeti ukrepi niso niti primerni niti nujni za dosego ustavno dopustnih
ciljev.
21. Ustavno sodišče je že odločilo, da urejanje
obratovalnega časa trgovin samo po sebi ni v neskladju z Ustavo (konkretno z
njenim 74. členom - glej odločbo št. U-I-16/98 z dne 5. 7. 2001, Uradni list
RS, št. 62/01, in OdlUS X, 144, zlasti točki 15 in 16). Ustavno sodišče je
presodilo, da predstavlja obratovalni čas enega izmed objektivnih pogojev za
opravljanje trgovinske dejavnosti, ki ga zakonodajalec lahko določi zaradi
javne koristi. Iz obrazložitve navedene odločbe izhaja, da Ustava ne varuje
skrajno liberalističnega pojmovanja podjetništva. V 15. točki obrazložitve je
izrecno zapisalo: "Če je za to izkazana javna korist (varstvo zdravja in
življenja ljudi, varstvo narave, potrošnikov, zaposlenih in podobno), lahko
določi posebne subjektivne in/ali objektivne pogoje za podjetniško delovanje.
Temelj za to mu daje že Ustava sama v drugem odstavku 74. člena, po katerem
zakon določa pogoje za ustanavljanje gospodarskih organizacij in po katerem se
gospodarska dejavnost ne sme izvajati v nasprotju z javno koristjo.
Zakonodajalčev poseg v svobodno gospodarsko pobudo torej v navedenem temelji na
določbi Ustave, iz katere izhaja celo več kot le možnost zakonskega urejanja.
Če to zahteva javna korist, je zakonodajalec dolžan normativno urediti pogoje
in način opravljanja gospodarske dejavnosti. Opustitev te dolžnosti bi
predstavljala protiustavno pravno praznino. Vendar pri tem zakonodajalčeva
svoboda pri določanju pogojev za opravljanje dejavnosti ni absolutna in
neomejena. Tudi v tem primeru zakonodajalca veže splošno ustavno načelo
sorazmernosti, ki mu dovoljuje, da ustavno pravico omeji le toliko, kolikor je
zaradi varovanja javne koristi, zaradi katere je ustavno dopustno poseči v
pravico, treba poseči v ustavno pravico. Zato mora pri uzakonitvi omejitve
zakonodajalec izbrati tak ukrep, ki bo zagotovil učinkovito varstvo javne
koristi in hkrati kar najmanj posegel v ustavno pravico."
22. Na navedena izhodišča se je Ustavno sodišče oprlo
pri presoji referendumskega vprašanja (odločba št. U-II-2/03). Neutemeljeni so
očitki, da Ustavno sodišče ni opravilo strogega testa sorazmernosti, saj mu ga
ni bilo treba opraviti. Kot je že navedeno, se je omejilo na odgovor, na s
strani Državnega zbora postavljen dvom, ali ne bo ureditev, ki bo sprejeta na
podlagi referendumskega vprašanja, glede na opisano javno korist prekomerno
posegla v pravico do podjetništva iz 74. člena Ustave. Pri tem je Ustavno
sodišče postavilo nadaljnjo omejitev glede obsega presoje referendumskega
vprašanja, in sicer, da bo presojalo samo, ali gre za očitno protiustavnost
(neskladje z Ustavo). Omejitev obratovalnega časa trgovin, kakor je bila
določena v referendumskem vprašanju, po mnenju Ustavnega sodišča ni bila očitno
protiustavna. Takšna odločitev vsekakor predpostavlja ugotovitev obstoja
zatrjevane javne koristi in oceno primernosti ter potrebnosti predlagane
ureditve zaradi varstva javne koristi, kot je bila opredeljena v obrazložitvi
referendumskega vprašanja. Izpodbijana zakonska ureditev je v bistvenih točkah
vsebinsko enaka referendumskemu vprašanju, zato tudi sama ne more biti v
očitnem neskladju z Ustavo.
23. Zaradi narave odločanja o ustavnosti
referendumskega vprašanja pa Ustavno sodišče ni ocenjevalo, ali je določena
omejitev odpiralnega časa trgovin ob nedeljah in praznikih prekomerna oziroma
nesorazmerna (v ožjem pomenu) oziroma ali daje prednost varstvu zaposlenih v
trgovini in preveč posega v pravice trgovcev in ali zanemarja pravice
potrošnikov. Gre za vprašanje zagotavljanja usklajenega razmerja med interesi
vpletenih v prodajnem procesu.
24. Trgovinska dejavnost je namenjena preskrbi
potrošnikov, zato je treba pri urejanju obratovalnega časa prodajaln upoštevati
poleg interesov podjetnikov in interesov zaposlenih v trgovini tudi in predvsem
interese potrošnikov. Po mnenju Ustavnega sodišča je bil smisel referenduma
prav v tem, da volivci (ki so hkrati potrošniki) izrazijo svoj interes glede
odpiralnega časa prodajaln (13. točka obrazložitve odločbe št. U-II-2/03).
Večina volivcev, ki se je referenduma udeležila, je podprla zakonsko ureditev,
kot jo je narekovalo referendumsko vprašanje. Iz tega je mogoče sklepati, da je
njihov interes po preskrbi zadovoljivo uresničen. Ostane torej tehtanje med
interesom zaposlenih in interesom trgovcev. Izpodbijana ureditev ne daje
prednosti nobenemu od njiju. Trgovci so omejeni tako, da ne smejo odpiralnega
časa trgovin določiti na nedelje in praznike, z izjemo desetih nedelj v letu za
nujne življenjske artikle, ter v nočnem času. To pomeni, da smejo obratovati
med dnevnim časom vse druge dni v tednu in še deset nedelj v letu. Tudi pojem
"nujni življenjski artikli" je s Pravilnikom določen relativno
široko. Zaposlenim v trgovinah je z izpodbijano ureditvijo zagotovljeno, da
bodo praviloma ob nedeljah in praznikih prosti oziroma da bodo na te dni delali
le izjemoma. Zakonodajalec je s takšno ureditvijo sledil tudi načelom iz
Evropske socialne listine (Uradni list RS, št. 24/99, MP, št. 7/99 - MESL), iz
katere izhaja določena zaveza, da se tedenski počitek določi na dan, ki je po
tradiciji in običajih priznan kot dan počitka (5. točka prvega odstavka 2.
člena). Glede na navedeno izpodbijana ureditev ne posega prekomerno v svobodo
podjetništva iz prvega odstavka 74. člena Ustave in zato ni v neskladju z
Ustavo.
B) - III.
25. Četrta pobudnica zatrjuje, da je izpodbijana ureditev v nasprotju z referendumsko odločitvijo, ker naj bi zakonodajalec uredil tudi vprašanja, ki niso bila zajeta v referendumskem vprašanju. Tako meni, da bi zakonodajalec smel omejiti obratovalni čas samo trgovinam z nujnimi življenjskimi artikli, ker naj bi se referendumsko vprašanje nanašalo samo nanje. Očitek je neutemeljen. Referendumsko vprašanje se je vezalo na predlog Zakona o spremembah Zakona o trgovini, v katerem je bila predvidena splošna prepoved določitve obratovalnega časa prodajaln (ne glede na artikle) ob nedeljah in praznikih, s predvideno izjemo šestih nedelj v letu (glej odločbo št. U-II-2/03, 7. točka obrazložitve). Referendumsko vprašanje se je nanašalo na izjemo od splošne prepovedi in je v celoti povzeto v tretjem odstavku 17. člena ZT. Drugi očitek se nanaša na določbo o omejeni površini. Predlog zakona naj bi predvideval omejitev površine le za bencinske servise, ne pa za druge prodajalne na posebnih lokacijah. Čeprav je bil predlog Zakona v tem delu nejasen in bi ga bi bilo mogoče razumeti tudi tako, kot ga razume pobudnica, je bilo referendumsko vprašanje postavljeno jasno in je predvidevalo omejitev površine za vse prodajalne na posebnih lokacijah. Takšna rešitev je vnesena v ZT (tretji odstavek 17. člena). Neskladja med referendumskim vprašanjem in izpodbijanimi določbami 17. člena ZT ni.
B) - IV.
26. Pobudnice zatrjujejo, da izpodbijana ureditev krši tudi načelo
določnosti in jasnosti predpisa, kot enega od načel pravne države (2. člen
Ustave), ter načelo legalitete iz drugega odstavka 120. člena Ustave.
Zatrjujejo, da je pojem "nujni življenjski artikel" v tretjem
odstavku 17. člena Zakona nedoločen. Tudi njegova opredelitev, ki naj bi
pomenila vsebinski okvir za podzakonsko urejanje, naj bi bila pomanjkljiva
(peti odstavek 17. člena ZT). Zato naj bi bilo tudi pooblastilo Ministru (peti
odstavek 17. člena ZT), da podrobneje določi nujne življenjske artikle, v
neskladju z drugim odstavkom 120. člena Ustave. Četrta pobudnica dodatno
zatrjuje, da iz Zakona ni razvidno, ali velja, da morajo tudi prodajalne na
posebnih lokacijah imeti "status" prodajalne za nujne življenjske
artikle, ali zanje ta pogoj ne velja (tretji odstavek 17. člena ZT). Dalje
zatrjuje tudi, da ni jasno, kako se ugotavlja "status" prodajalne za
nujne življenjske artikle: ali po vrsti artiklov ali po količini (četrti odstavek
17. člena ZT, "... da ima v svojem naboru več kot polovico artiklov, ki
sodijo med nujne življenjske artikle").
27. Pojem nujni življenjski artikli je nesporno
nedoločen pravni pojem. Vendar pa zaradi tega izpodbijana določba sama po sebi
ni v neskladju z Ustavo. Kaj šteti za nujne življenjske artikle, je odvisno od
vrste okoliščin, ki vplivajo oziroma oblikujejo življenjske in potrošniške
navade posameznikov. Zato je lahko različen tako glede posameznikov kot glede
območij in glede na različna časovna obdobja. Opredelitev tega pojma je v
Zakonu upravičeno široka in odprta. Kot taka daje Ministru zadostno vsebinsko
podlago, vendar pa tudi zadostno odprtost (širino) za določitev nujnih
življenjskih artiklov. Zato peti odstavek 17. člena Ministru ne omogoča, da
določi nabor nujnih življenjskih artiklov arbitrarno, temveč tako, da pri
njihovem določanju upošteva različne situacije. Že po vloženih pobudah je
Minister sprejel Pravilnik o podrobnejši določitvi nujnih življenjskih artiklov
(Uradni list RS, št. 69/04 - v nadaljevanju Pravilnik), v katerem je navedeni
pojem podrobneje opredelil. Pravilnika pobudnice niso izpodbijale.
28. Četrta pobudnica zatrjuje, da ni jasno, kako se
ugotavlja količina artiklov, ki jo določa četrti odstavek 17. člena ZT in od
katere je odvisen "status" prodajalne. Določba ni nejasna. Zahteva,
da mora imeti prodajalna v naboru več kot polovico artiklov, ki sodijo med
nujne življenjske artikle. Možno je uporabiti tako vrsto kot količino, kar pa
bo odvisno tudi od vrste nujnih življenjskih artiklov, ki bodo v naboru
posamezne prodajalne. Uporaba enega ali drugega merila ni v neskladju z Ustavo.
29. Tudi očitek nedoločnosti tretjega odstavka 17.
člena ZT ni utemeljen. ZT omogoča, da so prodajalne na posebnih lokacijah in z
omejeno prodajno površino odprte vse nedelje v letu, ne glede na artikle, ki
jih prodajajo. Takšen pomen izhaja že iz jezikovne razlage. Povsem pa jo
upravičuje namenska razlaga. Namen Zakona je omejiti obratovanje prodajaln ob
nedeljah in ob praznikih, določenih z zakonom. Zato trgovec ne sme določiti
obratovalnega časa prodajalne ob nedeljah in praznikih, določenih z zakonom, z
dvema izjemama. Prva izjema omogoča prodajalnam za nujne življenjske artikle
njihovo obratovanje do največ 10 nedelj v letu, druga izjema pa velja za
prodajalne na posebnih lokacijah z omejeno prodajno površino. Za drugo izjemo
ne velja pogoj, da bi prodajalne morale imeti v naboru več kot polovico
artiklov, ki sodijo med nujne življenjske artikle.
30. Glede na navedeno izpodbijane določbe tretjega,
četrtega in petega odstavka 17. člena ZT niso v neskladju z 2. členom in z
drugim odstavkom 120. člena Ustave.
B) - V.
31. Pobudnice očitajo tudi neskladje z drugim odstavkom 14. člena in
s tretjim odstavkom 74. člena Ustave. Vendar se njihovi očitki in utemeljitve
nekoliko razlikujejo, odvisno od dejavnosti, ki jo opravljajo. Tako je za ene
sporna predvsem izjema, ki velja za posebne lokacije, za druge izjema, ki velja
za prodajalne z nujnimi življenjskimi artikli, za tretje omejenost prodajne
površine. Vsem je skupen očitek, da povzroča Zakon neupravičeno diskriminacijo
trgovcev glede njihove pravice do prostega določanja obratovalnega časa
prodajaln.
32. Obratovalni čas prodajaln praviloma določi trgovec
samostojno ob upoštevanju zakonskih pogojev (prvi odstavek 17. člena ZT). V
drugem do sedmem odstavku 17. člena pa ZT določa pogoje in omejitve, ki
postavljajo trgovce pri določanju obratovalnega časa prodajaln v različne
položaje. Pravilo je, da so vse prodajalne ob nedeljah in praznikih zaprte
(drugi odstavek 17. člena). Nato določa dve izjemi od tega pravila. Prva je
določena glede na vrsto artiklov, ki se prodajajo v prodajalni. Gre za
prodajalne, ki prodajajo nujne življenjske artikle. Te smejo biti odprte do
največ 10 nedelj v letu (prvi del tretjega odstavka 17. člena). Brez omejitev
glede vrste artiklov in števila nedelj v letu pa so lahko odrte prodajalne na
bencinskih servisih, v bolnišnicah, hotelih, na letališčih, mejnih prehodih ter
železniških in avtobusnih postajah, če skupna prodajna površina na posamezni
lokaciji ne presega 80 m2 (tretji, četrti, šesti in sedmi odstavek 17. člena).
Gre za izjemo glede na lokacijo, vendar z omejeno površino.
33. Iz navedenih zakonskih določb izhaja, da so trgovci
glede možnosti določanja odpiralnega časa prodajaln razdeljeni v tri skupine:
trgovci s prodajalnami za nujne življenjske artikle, trgovci s prodajalnami z
omejeno površino na posebnih lokacijah in drugi trgovci. Prvi smejo določiti
odpiralni čas prodajaln do največ 10 nedelj v letu, drugi smejo določiti
odpiralni čas prodajaln brez omejitev, tretji pa ne smejo določiti odpiralnega
časa prodajaln ob nedeljah in praznikih, določenih z zakonom. Razlikovalna
kriterija, ki ju je določil zakonodajalec, sta nujni življenjski artikli in
posebna lokacija z omejeno prodajno površino.
34. Načela enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14.
člena Ustave) ni mogoče pojmovati kot enostavno splošno enakost vseh. Po
ustaljeni presoji Ustavnega sodišča načelo enakosti pred zakonom ne pomeni, da
predpis - kadar podlaga za različno urejanje niso okoliščine iz prvega odstavka
14. člena Ustave - ne bi smel različno urejati enakih položajev pravnih
subjektov, pač pa, da tega ne sme početi samovoljno, brez razumnega in
stvarnega razloga. Za razlikovanje mora torej obstajati razumen, iz narave
stvari izhajajoč razlog. Zakonodajalec je upravičen v mejah svoje pristojnosti
določiti kriterije, ki mu služijo za opredelitev, katera dejanska stanja so si
podobna do te mere, da bo nanja vezal enake pravne posledice, in katera se tako
razlikujejo, da jih je treba pri uzakonitvi razlikovati od prvih (tako npr.
odločba Ustavnega sodišča št. U-I-306/98 z dne 11. 4. 2002, Uradni list RS, št.
37/02, in OdlUS XI, 60).
35. Razvrščanje trgovcev v različne položaje glede
možnosti določanja obratovalnega časa prodajaln ob nedeljah in z zakonom
določenih praznikih izhaja iz namena (cilja), ki ga zasleduje celotna ureditev
odpiralnega časa prodajaln. Ta je legitimen in utemeljen v javnem interesu
(glej točke 18 do 22 obrazložitve). Gre za iskanje ustreznega ravnovesja pri
zagotavljanju interesov zaposlenih v trgovski dejavnosti in interesov
potrošnikov. Ocena zakonodajalca je, da je treba v določenih primerih v večji
meri upoštevati interese potrošnikov kot interese zaposlenih pri trgovcu. Taki
primeri so oskrba z nujnimi življenjskimi artikli oziroma oskrba na določenih
posebnih lokacijah, vendar v obeh primerih v omejenem obsegu (časovno oziroma
prostorsko), s čimer se upošteva tudi interes zaposlenih pri trgovcu. Razlogom
za razlikovanje ni mogoče očitati nerazumnosti. Gre za objektivne kriterije
razlikovanja, ki so v razumni povezavi s cilji zakonske ureditve. Z njimi
zakonodajalec doseže, da so v določenih primerih v večji meri upoštevani
interesi potrošnikov, vendar ne do take mere, da bi bil izničen temeljni namen
Zakona (prepoved obratovanja prodajaln ob nedeljah in z zakonom določenih
praznikih).
36. Nekatere pobudnice menijo, da obstaja tudi
neupravičeno razlikovanje znotraj trgovcev, ki imajo prodajalne na posebnih
lokacijah, in sicer glede na površino prodajnega prostora. Takšno razumevanje
Zakona ni pravilno. Iz tretjega odstavka 17. člena ZT izhaja, da je treba
posebno lokacijo in omejenost prodajne površine šteti za celoto. Gre za enoten
kriterij, ki omogoča, da so prodajalne z omejeno površino na posebnih lokacijah
lahko odprte tudi ob nedeljah. Omejitev prodajne površine prodajaln na posebnih
lokacijah je nujna ne le zaradi preprečevanja zlorab in izigravanja namena
Zakona, temveč tudi zaradi zagotavljanja splošnega načela enakosti in lojalne
konkurence. Če bi bila lahko površina prodajaln na posebnih lokacijah brez
omejitev, bi se utemeljeno zastavilo vprašanje ustavne dopustnosti takšnega
razlikovanja pri svobodi urejanja obratovalnega časa prodajaln.
37. Glede na navedeno določbe drugega do sedmega
odstavka 17. člena ZT niso v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave in
zato tudi ne v neskladju s tretjim odstavkom 74. člena Ustave.
B) - VI.
38. Pobudnice zatrjujejo, da je velikost prodajne površine, kot je
določena v sedmem odstavku 17. člena ZT, določena arbitrarno. Navajajo, da niti
iz zakonodajnega gradiva niti iz obrazložitve predloga referenduma ne izhaja,
zakaj se je zakonodajalec odločil prav za takšno površino. Prav tako ni mogoče
v navedenih gradivih zaslediti nikakršne analize dejanskega stanja pri
trgovskih organizacijah. Zatrjujejo, da ni jasno, kaj pomeni pojem "skupna
prodajna površina". Kaj šteti v skupno prodajno površino, je pomembno
zlasti pri prodajalnah na bencinskih servisih in pri tistih prodajalnah, ki so
povezane z opravljanjem gostinske dejavnosti.
39. Kot je že obrazloženo, omejevanje površine
prodajaln na posebnih lokacijah ni v neskladju z Ustavo (35. in 36. točka
obrazložitve). Kolikšna naj bo velikost prodajne površine, je v prvi vrsti
stvar zakonodajalca. Gre za vprašanje primernosti. Vendar to ne pomeni, da
lahko ravna povsem arbitrarno. Izhajati mora iz legitimnega namena in ciljev,
ki naj ga takšen ukrep doseže. Kot je že navedeno, sta po mnenju zakonodajalca
ključna razloga omejitve v tem, da se prepreči izigravanje namena zakona
(prepoved obratovanja trgovin ob nedeljah) in da se na posebnih lokacijah
zagotovi najnujnejša preskrba za posebne potrebe (promet, bolnišnice, turizem).
Površina prodajaln naj bi bila tolikšna, da bi omogočala opravljanje dejavnosti
le v obsegu, ki je nujen glede na naravo takšnih prodajaln, saj naj bi bile
namenjene predvsem naključnim in posebnim potrošnikom ("tranzitnim"
potrošnikom in potrošnikom, ki kupujejo v omejenih količinah). Kot ustrezno
površino je zakonodajalec predpisal 80 m2.
40. Niti iz zakonodajnega gradiva niti iz odgovora
Državnega zbora ni razvidno, kako je zakonodajalec ugotovil, da je predpisana
površina primerna za dosego namenov in ciljev, ki jih je navedel, in na kakšni
podlagi ali s kakšnimi kriteriji je določal nakupovalne navade potrošnikov, ki
nakupujejo v teh prodajalnah. Prav tako ne izhaja, da bi zakonodajalec izdelal
analizo dejanskega stanja oziroma analizo števila in velikosti prodajaln, ki bi
se lahko uvrstile med prodajalne na posebnih lokacijah. Iz pobud nekaterih
pobudnic izhaja, da so površine večine prodajaln, ki jih posedujejo in ki že
sedaj obratujejo na posebnih lokacijah, večje od predpisane površine. Po drugi
strani pa ni mogoče ugotoviti, da bi bil zakonodajalčev namen omejiti tudi
površine obstoječih prodajaln na posebnih lokacijah oziroma da bi štel, da so
njihove površine tolikšne, da presegajo površino, ki naj bi bila nujna glede na
njihov namen oziroma da bi že omogočala zlorabo namena zakona. Tudi sama
razprava poslancev ob sprejemanju Zakona kaže na to, da je bila predpisana
površina določena naključno, brez posebne utemeljitve. Glede na navedeno
Ustavno sodišče ugotavlja, da je zakonodajalec predpisal površino prodajaln na
posebnih lokacijah arbitrarno, kar je v neskladju z načeli pravne države iz 2.
člena Ustave.
41. Načelo določnosti in jasnosti predpisa kot eno od
načel pravne države (2. člen Ustave) zahteva, da so predpisi jasni in določni.
To je na eni strani potrebno zaradi varstva naslovnikov predpisa (konkretno
trgovcev), saj je od opredelitve pojma skupna prodajna površina odvisno, ali
sme imeti prodajalno odprto ob nedeljah ne glede na splošno prepoved oziroma
ali bo moral prilagoditi obstoječo površino prodajalne predpisani. Po drugi
strani pa jasen in določen predpis onemogoča arbitrarno odločanje državnih
organov. Pojem "skupna prodajna površina prodajalne" ni dovolj
določen in ni jasno, katere površine zajema. Tako predvsem ni jasno, kaj je
skupna prodajna površina bencinskega servisa. Poseben problem pomeni tudi
določitev skupne površine v primerih, ko je prodajalna povezana z gostinskim
obratom ali delno na isti površini. Ni jasno, ali se omejitev nanaša na eno
prodajalno ali več prodajaln na isti lokaciji istega trgovca. Sedmi odstavek
17. člena ZT je nedoločen, kar je v neskladju z 2. členom Ustave.
42. Zaradi navedenega je Ustavno sodišče sedmi odstavek
17. člena ZT razveljavilo. Razveljavitev začne učinkovati naslednji dan po
objavi odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
43. Razveljavitev sedmega odstavka 17. člena ZT ne
vpliva na določbo tretjega odstavka tega člena, ki določa za prodajalne na
posebnih lokacijah omejeno površino. Zakonodajalec bo moral pri pripravi nove
ureditve izhajati iz splošnega namena zakona in iz namena ureditve izjeme od
splošne prepovedi obratovanja ob nedeljah za prodajalne na posebnih lokacijah
ter narave teh prodajaln, pri čemer bo moral upoštevati tudi obstoječe stanje
na tem področju. Prav tako bo moral natančneje opredeliti, kaj se šteje za
skupno prodajno površino prodajalne, zlasti pri bencinskih servisih in pri
prodajalnah, povezanih z gostinskimi lokali.
B) - VII.
44. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-131/04 z dne 1. 7. 2004 do končne odločitve zadržalo izvrševanje dela 6. člena ZT-A, ki določa datum, s katerim se začnejo uporabljati njegove določbe. Namen navedene določbe, ki je odložila datum uveljavitve Zakona, je bil omogočiti naslovljencem zakona (trgovcem), da svoje poslovanje prilagodijo novi ureditvi. Ker so trgovci zaradi zadržanja navedene določbe in čakajoč na odločitev Ustavnega sodišča o ustavnosti izpodbijanih določb ZT upravičeno prekinili prilagajanje novi ureditvi, v Zakonu določen datum njegove uveljavitve pa je že potekel, je Ustavno sodišče določilo nov datum uveljavitve Zakona. Dan uveljavitve Zakona je določilo tako, da imajo trgovci na razpolago primeren čas za prilagoditev svojega poslovanja novim pogojem. V istem času pa ima zakonodajalec možnost predpisati novo površino prodajalne na posebnih lokacijah in se tako izogniti pravni praznini, ki bo sicer nastala ob uveljavitvi Zakona zaradi razveljavitve sedmega odstavka 17. člena.
C)
45. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. in 43. člena, drugega odstavka 26. člena in drugega odstavka 40. člena ZUstS ter tretje alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 93/03 in 98/03 - popr.) v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, Jože Tratnik in dr. Dragica Wedam Lukić. Točke 1, 3 in 4 izreka odločbe je sprejelo soglasno, točko 2 pa s petimi glasovi proti trem. Proti sta glasovali sodnici Modrijan in Wedam Lukić ter sodnik Tratnik. Sodnica Wedam Lukić je dala odklonilno ločeno mnenje.
Št. U-I-131/04-28
Ljubljana, dne 21. aprila 2005.
|
(*1) Člen 17 se glasi:
"Prodajalna obratuje v času, ki ga določi trgovec
ob upoštevanju potreb potrošnikov ter števila zaposlenih delavcev v prodajalni
in njihovih pravic, obveznosti in odgovornosti iz delovnega razmerja, določenih
z zakonom, ki ureja delovna razmerja, zlasti glede razporejanja delovnega časa
in nadurnega dela, nočnega dela, odmorov in počitkov, letnega dopusta ter
drugih odsotnosti z dela, in v skladu z omejitvami, določenimi s predpisi s
področja varstva pred hrupom.
Trgovec ne sme določiti obratovalnega časa prodajalne
ob nedeljah in z zakonom določenih praznikih. Ne glede na določbo prejšnjega
odstavka so prodajalne za nujne življenjske artikle lahko odprte največ do
deset nedelj v letu, razen prodajaln na bencinskih servisih, prodajaln v
bolnišnicah, hotelih, na letališčih, mejnih prehodih ter železniških in
avtobusnih postajah, z omejeno površino, ki so lahko odprte brez omejitev.
Prodajalne za nujne življenjske artikle iz prejšnjega odstavka so prodajalne,
ki imajo v svojem naboru artiklov več kot polovico artiklov, ki sodijo med
nujne življenjske artikle.
Nujni življenjski artikli po določbi prejšnjega
odstavka so artikli, ki jih potrošniki nakupujejo pogosto, praviloma dnevno,
brez posebnega preudarka in pri katerih za nakupe ne porabijo veliko časa.
Minister, pristojen za trgovino, s podzakonskim predpisom podrobneje določi
nujne življenjske artikle ob upoštevanju Uredbe o uvedbi in uporabi standardne
klasifikacije dejavnosti (Uradni list RS, št. 2/02). Prodajalne na bencinskih
servisih, v bolnišnicah, hotelih, na letališčih, mejnih prehodih ter
železniških in avtobusnih postajah so prodajalne, ki delujejo v okviru
zaključenih območij bencinskih servisov, bolnišnic, hotelov, letališč, mejnih
prehodov ter železniških in avtobusnih postaj oziroma njihovih zaključenih
kompleksov. Omejena površina po določbi tretjega odstavka tega člena zajema
skupno prodajno površino prodajalne na določeni lokaciji in znaša 80 m2."
(*2) Referendumsko vprašanje se je glasilo: "Ali
ste za to, da se v predlogu Zakona o spremembi Zakona o trgovini določi, da so
prodajalne za nujne življenjske artikle odprte največ do 10 nedelj v letu,
razen bencinskih servisov, prodajaln v bolnišnicah, hotelih, na letališčih,
mejnih prehodih ter železniških in avtobusnih postajah, z omejeno površino, ki
so lahko odprte brez omejitev?"