Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude in v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Branke Stražišar z Jesenic, na seji dne 5. junija 2003
odločilo:
1. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti
10., 12., 22. in 23. člena ter prvega in drugega odstavka 37. člena
zakona o zdravniški službi (Uradni list RS, št.
98/99, 67/02, 14/03 in
45/03 ur.p.b.) in za oceno ustavnosti in zakonitosti šeste
alinee
prvega odstavka in drugega odstavka 9. člena ter drugega odstavka 56.
člena pravilnika o zdravniških licencah (Uradni list RS,
št. 109/99,
109/00 in 45/02) se zavrže.
2. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 69. člena in prvega
odstavka 70. člena zakona o zdravniški službi se zavrne.
3. Zakon o zdravniški službi je iz razlogov, navedenih v 17.
točki obrazložitve te odločbe, v neskladju z ustavo.
4. Državni zbor mora neskladnost iz prejšnje točke odpraviti
najkasneje do 31. 12. 2003.
O b r a z l o ž i t e v
A)
1. Pobudnica izpodbija v izreku navedene določbe
zakona o zdravniški službi (v nadaljevanju: ZZdrS) in
pravilnika o
zdravniških licencah (v nadaljevanju: pravilnik). Meni, da
sta določbi
10. in 12. člena ZZdrS, ki določata pogoje za samostojno opravljanje
zdravniške službe ter pogoje, kdaj je zdravnik usposobljen
za
samostojno delo, v nasprotju s 15. členom ustave, ker naj bi pomenili
za zdravnika obveznost opravljene specializacije za vpis v register
zdravnikov in s tem za možnost samostojnega opravljanja dejavnosti.
Prav tako meni, da sta določbi 22. in 23. člena ZZdrS v nasprotju z
drugim odstavkom 49. člena ustave, saj naj bi bila zaradi omejenega
števila delovnih mest za usposabljanje specialistov, kar
določi
pristojni minister s sklepom, onemogočena pravica do svobodne izbire
poklica. Pobudnica nadalje izpodbija prvi in drugi odstavek 37. člena
ZZdrS v zvezi z drugim odstavkom 56. člena pravilnika in meni, da so
navedene določbe v nasprotju s 15. členom ustave, ker se omejitev
pravic s trajnim odvzemom licence lahko določi samo z zakonom, nikakor
pa ne s pravilnikom, ki ureja organizacijo in delo
razsodišča pri
Zdravniški zbornici Slovenije (v nadaljevanju: zbornica).
Pobudnica
prav tako meni, da sta v nasprotju s 15. členom ustave določbi 69.
člena in prvega odstavka 70. člena ZZdrS, predvsem slednji, ker določa
obvezno članstvo v zbornici in posledično obvezno članarino. Omenjeni
določbi naj bi bili tudi v nasprotju z načelom enakosti pred zakonom,
ker je disciplinsko sankcioniranje njenih članov odvisno od
delovnopravnega statusa zdravnika. Neenakost naj bi bila v tem, da se
proti zdravnikom delojemalcem za isto kršitev vodita dva
disciplinska
postopka, tj. pred zbornico in pred disciplinskim organom, kjer je
takšen zdravnik zaposlen. Pobudnica še izpodbija
šesto alineo prvega
odstavka ter drugi odstavek 9. člena pravilnika. Zatrjuje, da pravilnik
širi pogoje za podelitev licence, kar naj bi pomenilo
kršitev tretjega
odstavka 153. člena ustave. Predlaga razveljavitev oziroma odpravo
izpodbijanih določb.
2. Pobuda je bila poslana državnemu zboru in vladi, ki se do nje nista
opredelila.
B) – I
3. Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti
in zakonitosti lahko da vsak, če izkaže svoj pravni interes prvi
odstavek 24. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list
RS, št. 15/94
– v nadaljevanju: ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena
ZUstS je
pravni interes podan, če predpis ali splošni akt za
izvrševanje javnih
pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v
njegove pravice, pravne interese oziroma pravni položaj. Pravni interes
mora biti po ustaljeni ustavnosodni presoji ustavnega
sodišča
neposreden in konkreten. Ugoditev predlogu pa mora privesti do
izboljšanja njegovega pravnega položaja. Splošen
in abstrakten pravni
interes, ki bi ga imel kdorkoli, ne zadošča.
4. Pobudnica zgolj z zatrjevanjem, da je članica zbornice ter da
je zaposlena v Splošni bolnišnici Novo mesto, ne
izkazuje pravnega
interesa za presojo ustavnosti in zakonitosti določb, navedenih v prvi
točki izreka te odločbe. Pobudnica namreč na splošno
izpodbija ureditev
pogojev za samostojno opravljanje zdravniške službe,
določitev mest za
specializacijo, pogoje za podelitev licence po opravljeni
specializaciji ter pogoje za trajni odvzem zdravniške
licence, ne da bi
konkretizirala, kako izpodbijana ureditev neposredno prizadeva njo,
oziroma ne da bi izkazala, da je v postopku podelitve ali odvzema
zdravniške licence. Tudi ne pojasni, v čem naj bi se
izboljšal njen
položaj v primeru razveljavitve oziroma odprave izpodbijanih določb.
Ker pravni interes kot predpisani procesni pogoj za začetek postopka
pred ustavnim sodiščem ni izkazan, je bilo treba pobudo v
tem delu
zavreči.
B) – II
5. Pobudnica izpodbija 69. člen in prvi odstavek
70. člena ZZdrS. V 69. členu ZZdrS določa, da se zdravniki združujejo v
zbornico, ki zastopa njihove poklicne, socialne in ekonomske interese,
skrbi za ugled in čast zdravniškega poklica ter
izpolnjevanje
zdravniških dolžnosti. Nadalje določa, da je zbornica pravna
oseba.
Prvi odstavek 70. člena ZZdrS pa določa, da je članstvo v zbornici
obvezno za vse, ki na območju Republike Slovenije opravljajo
zdravniško
službo. Ta določba naj bi bila v neskladju s tretjim odstavkom 15.
člena ustave, obe izpodbijani določbi pa v neskladju z drugim odstavkom
14. člena ustave.
6. Neskladnost prvega odstavka 70. člena s tretjim odstavkom 15.
člena ustave pobudnica utemeljuje z navedbo, da izpodbijana določba
omejuje pravice zdravnikov, ker jim posledično nalaga dodatne
materialne obveznosti, tj. plačevanje članarine. Prav tako naj bi jih
omejevala, ker se morajo kot zdravniki delojemalci včlaniti v
organizacijo, ki se na panožni kolektivni pogodbi podpisuje kot
delodajalec. Zato naj ne bi bilo omogočeno zadostno varstvo interesov
zdravnikov delojemalcev v zbornici. Očitka sta neutemeljena.
7. Vprašanje obveznega članstva v zdravniški
zbornici je že bilo
predmet presoje ustavnega sodišča (sklep št.
U-I-48/92 z dne 11. 2.
1993, OdlUS II, 15). Ustavno sodišče je sprejelo
stališče, da obvezno
združevanje v zdravniško zbornico ne pomeni omejevanja
pravice,
zavarovane z drugim odstavkom 42. člena ustave. Zakonodajalec lahko
določi obvezno obliko združevanja zdravnikov, ki delajo neposredno z
bolniki, v Zdravniško zbornico Slovenije.
8. Iz osme alinee prvega odstavka 71. člena ZZdrS pa izhaja, da
zbornica sicer sodeluje pri sklepanju kolektivnih pogodb v imenu
zasebnih zdravnikov kot delodajalcev, vendar nastopa izključno v imenu
zasebnih zdravnikov kot samozaposlenih. Nasprotno pa zastopa poklicne,
socialne in ekonomske interese ter skrbi za ugled in čast
zdravniškega
poklica vseh zdravnikov, ki na območju Republike Slovenije opravljajo
zdravniško službo, in ne samo zasebnih zdravnikov. Nasprotje
interesov
med zdravniki delojemalci in zbornico zato ni podano.
9. Po mnenju pobudnice obvezno članstvo v zbornici povzroča
neenakopraven položaj med zasebnimi zdravniki in zdravniki delojemalci
v primeru disciplinskih ukrepov zoper njenih članov (drugi odstavek 14.
člena ustave). Disciplinski postopek se lahko uvede zoper zaposlenega
zdravnika le v zdravstvenem zavodu, kjer je zaposlen, in sicer zaradi
kršitev, ki jih določajo delovnopravni predpisi. Iz
samozaposlitvenega
položaja zasebnega zdravnika pa jasno izhaja, da takšen
postopek ne bi
imel niti pravnega pomena niti smisla. Nasprotno pa zbornica lahko
ukrepa zoper zdravnike (zasebne in zaposlene) le na podlagi podeljenih
pooblastil iz 71. člena ZZdrS. Postopka nista identična, sta neodvisna
drug od drugega in potekata pred različnimi organi. V prvem primeru gre
za postopek delodajalca, ki ga ta vodi zoper delavca v zvezi z
izvrševanjem njegovih delovnih obveznosti. V drugem pa za
zaščito
bolnikov in javnega interesa.
10. Ker so očitki pobudnice o neskladnosti 69. člena in prvega
odstavka 70. člena ZZdrS z ustavo očitno neutemeljeni, je ustavno
sodišče pobudo v tem delu zavrnilo.
B) – III
11. Ustavno sodišče je pobudo v delu, ki se
nanaša na obvezno plačevanje članarine, sprejelo. Ker so
bili
izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS, je takoj
nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
12. Pobudnica izpodbija ZZdrS tudi zaradi tega, ker iz zakona
posledično izhaja obvezno plačevanje članarine za vse, ki na območju
Republike Slovenije opravljajo zdravniško službo. zakon ne
določa
višine niti meril za določitev višine članarine,
prav tako ne določa,
da je članarina obvezna. Določa le, da zbornica pridobiva svoja
sredstva (tudi) s članarino (prva alinea prvega odstavka 74. člena). Iz
dosedanje ureditve zbornic v slovenski zakonodaji, v kateri se je
uveljavil kontinentalni model zborničnega organiziranja, kar velja tudi
za zbornico, izhaja, da je članarina obvezna. Za tovrstne zbornice je
značilno, da predvidevajo obvezno članstvo, da so to institucije
javnega prava, ustanovljene z zakonom, da izvršujejo javna
pooblastila
na podlagi zakona in da so reprezentančni partner vlade. Neposreden
odraz obveznega članstva pa je obvezna članarina.
13. Obveznost plačevanja članarine sama po sebi ni v neskladju z
ustavo. Če bi bilo članstvo v zbornici prostovoljno, bi bila tudi
višina članarine stvar dogovora med člani. Zbornica pa je
bila
ustanovljena z javnopravnim aktom in predvsem zaradi
izvrševanja
določenih nalog v javnem interesu, čeprav ji je zakonodajalec dodelil
tudi določeno stopnjo avtonomije (73. člen ZZdrS v zvezi z 10. točko
prvega odstavka 70. člena ZZdrS). Zgolj dejstvo, da zakon ni določil
višine članarine in da je odločitev o tem prepustil
zbornici, ustavno
ni sporno.
14. Vendar pa kljub avtonomiji zbornice članarina ni izgubila
značaja javne dajatve. Te se po ustavi smejo določati samo z zakonom
(147. člen). Ustavno sodišče je že odločilo, da mora biti že
iz zakona,
ki dajatev uvaja, in ne šele iz podzakonskega predpisa,
razvidno in
predvidljivo, kaj država zahteva od davkoplačevalca (primerjaj odločbo
št. U-I-296/95 z dne 27. 11. 1997, Uradni list RS,
št. 82/97 ter OdlUS
VI, 157 in odločbo št. U-I-290/96 z dne 11. 6. 1998, Uradni
list RS,
št. 49/98 ter OdlUS VII, 124).
15. Članarina, ki so jo zbornici dolžni plačevati njeni člani, je
namenjena izključno financiranju dejavnosti zbornice. Zbornica je bila
ustanovljena zato, da opravlja naloge, ki so v javnem interesu. Dobro
opravljanje teh nalog koristi tudi članom zbornice. Z obstojem in
dejavnostjo zbornice je članom dana tudi možnost, da uporabljajo
individualizirane storitve, ki jih je zbornica prav zato, ker obstaja,
sposobna nuditi neposredno zainteresiranim osebam.
16. Že iz povedanega izhaja, da zakon pri določanju višine
članarine ne more biti nevezan. Njena višina mora biti v
sorazmerju s
tistim obsegom dejavnosti zbornice, zaradi katerega je članstvo
obvezno. Ta zahteva ne izključuje določitve pavšalnega
zneska članarine
in ne preprečuje, da zbornični organi ne bi smeli upoštevati
plačilne
zmogljivosti posameznega zavezanca.
17. Ker gre za javno dajatev, bi moralo biti v zakonu določeno,
kateri obseg dejavnosti zbornice se financira s članarino. To je
potrebno tudi zato, ker država zagotavlja zbornici za opravljanje
tistega dela njene dejavnosti, ki ga izvršuje za izvajanje
javnih
pooblastil, sredstva neposredno iz proračuna (druga alinea prvega
odstavka 74. člena ZZdrS). Poleg tega bi moral biti določen tudi nadzor
države nad določanjem članarine. ZZdrS bi moral opredeliti tudi merila
za določitev višine članarine, ne pa da to
prepušča zbornici. ZZdrS je
iz teh razlogov v neskladju s 147. členom ustave.
18. Ker gre v konkretni zadevi za primer, ko zakonodajalec
določenega vprašanja, ki bi ga moral urediti, ni uredil,
razveljavitev
ni možna. Zato je ustavno sodišče sprejelo ugotovitveno
odločbo (48.
člen ZUstS). Ustavno sodišče je odločilo, da mora državni
zbor
odpraviti ugotovljene neskladnosti najpozneje do 31. 12. 2003, kar je
po njegovem mnenju zadosten rok.
C)
19. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 25. člena, drugega odstavka 26. člena in 48. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam Lukić ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo soglasno.
Št. U-I-291/00-15
Ljubljana, dne 5. junija 2003.
Predsednica
dr. Dragica Wedam Lukić l. r.