O D L O Č B A

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevami Upravnega sodišča, na seji 14. novembra 2013

o d l o č i l o :

Prvi in drugi odstavek 231. člena Zakona za uravnoteženje javnih financ (Uradni list RS, št. 40/12 in 105/12) nista v neskladju z Ustavo.

O b r a z l o ž i t e v

A.

1. Upravno sodišče je prekinilo postopke odločanja o tožbah v upravnem sporu zoper odločbe upravnih enot, s katerimi je bilo odločeno, da tožnikom, vojnim veteranom, od 1. 1. 2013 ne pripada pravica do zdravstvenega varstva, tj. do plačila zdravstvenih storitev v višini razlike do polne vrednosti storitev, zagotovljenih v okviru obveznega zdravstvenega zavarovanja, ter da se odločbe o priznanju navedene pravice z istim dnem razveljavijo. Na podlagi 156. člena Ustave je vložilo zahteve, naj Ustavno sodišče oceni ustavnost prvega in drugega odstavka 231. člena Zakona za uravnoteženje javnih financ (v nadaljevanju ZUJF). Predlagatelj meni, da sta izpodbijani določbi posegli v pravice vseh tistih, ki jim je bila že priznana pravica do plačila zdravstvenih storitev v višini do polne vrednosti storitev, zagotovljenih v okviru obveznega zdravstvenega zavarovanja. Navaja, da so v skladu s prvim odstavkom 6. člena Zakona o vojnih veteranih (Uradni list RS, št. 59/06 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZVV) pridobili pravico do varstva po tem zakonu vojni veterani, ki so dopolnili 50 let ali pa je pri njih nastala trajna popolna izguba delovne zmožnosti. Odvzem pravice do plačila zdravstvenih storitev v višini do polne vrednosti storitev, zagotovljenih v okviru obveznega zdravstvenega zavarovanja, ki je bila tem osebam priznana s pravnomočno odločbo, naj bi pomenil poseg v pridobljene pravice teh oseb in zato kršitev 155. člena Ustave.

2. Ustavno sodišče je poslalo Državnemu zboru v odgovor le prvo zahtevo, ker so navedbe predlagatelja v vseh zahtevah enake. Državni zbor v odgovoru poudarja, da je pravica vojnih veteranov do zdravstvenih storitev v višini razlike do polne vrednosti storitev, zagotovljenih v okviru obveznega zavarovanja, pravica trajne narave, saj iz nje upravičenec pridobiva upravičenja do plačila zdravstvenih storitev v višini razlike do polne vrednosti storitev, zagotovljenih v okviru obveznega zavarovanja, ne le ob izdaji odločbe, pač pa tudi v prihodnje, vsakokrat, ko te zdravstvene storitve uporablja. Izpodbijani določbi naj bi tako posegali v trajno pravico, z učinkom za naprej, torej v bodoča plačila. Ti določbi naj zato ne bi imeli pravnega učinka za nazaj, posegali naj bi v pridobljene pravice z učinkom za naprej, za čas od uveljavitve zakona oziroma zaradi prehodnega obdobja v čas od 1. 1. 2013. Državni zbor navaja, da je temeljni namen ZUJF zagotoviti vzdržne finance. Kot je bilo obrazloženo v predlogu ZUJF, naj bi se stanje in gibanje v javnih financah v Sloveniji od leta 2008 slabšali. Primanjkljaj sektorja države naj bi se leta 2011 povečal za 6,4% BDP, hkrati z visokim primanjkljajem naj bi se hitro povečeval tudi dolg sektorja države. Ta naj bi po prvih ocenah leta 2011 dosegel 47,6% BDP. Brez korenitih kratkoročnih kakor tudi dolgoročnih strukturnih ukrepov naj Slovenija ne bi mogla izboljšati svojega javnofinančnega salda, kar naj bi hkrati pomenilo tudi hitro nadaljevanje rasti dolga sektorja države. Neukrepanje v naslednjih letih naj bi vodilo tudi do povečevanja obveznosti servisiranja dolga ter hkrati močno povečevalo tveganje za padanje bonitetnih ocen in s tem rast zahtevanih donosov na vrednostne papirje Republike Slovenije na mednarodnih trgih. Nujnost uravnoteženja javnih financ naj bi bila utemeljena predvsem z vidika zagotavljanja stabilnega in vzdržnega domačega makroekonomskega okolja, pa tudi z vidika zahtev, sprejetih na ravni Evropske unije. Cilj zmanjšanja odhodkov v okviru javnih financ naj bi zasledovala tudi sprememba pogojev, pod katerimi lahko vojni veteran pridobi pravico do plačila zdravstvenih storitev v višini do polne vrednosti storitev, zagotovljenih v okviru obveznega zdravstvenega zavarovanja. Pri tem naj resnost javnofinančnega položaja ne bi dopuščala, da bi se ti zaostreni pogoji uporabljali le za bodoče upravičence, torej za tiste, ki bodo to pravico pridobili po uveljavitvi ZUJF, pač pa naj bi bilo treba te pogoje uporabiti tudi za obstoječe upravičence. Poleg tega naj bi uporaba zaostrenih pogojev le za bodoče upravičence pomenila tudi neutemeljeno razlikovanje dosedanjih in bodočih upravičencev. Glede na to naj bi Državni zbor opravil tehtanje med načelom zaupanja v pravo in zagotavljanjem stabilnosti javnih financ, ki omogočajo uresničevanje številnih drugih ustavnih pravic in zagotavljajo učinkovito delovanje državnih organov. Državni zbor ocenjuje, da zagotavljanje stabilnosti javnih financ predstavlja nujen in prevladujoč razlog v javnem interesu, zaradi katerega je poseg v načelo zaupanja v pravo dopusten. Določeno naj bi bilo tudi prehodno obdobje, v katerem je bila obravnavana pravica vsem dosedanjim upravičencem še zagotovljena. S tem naj bi se omogočilo, da se tisti upravičenci, ki novih pogojev ne izpolnjujejo, prilagodijo spremenjenemu položaju. Državni zbor poudarja, da je pri zaostritvi pogojev za pridobitev navedene pravice upošteval načelo socialne države iz 2. člena Ustave. V 101. členu ZUJF naj bi določil, da pravico obdrži vojni veteran, ki prejema veteranski dodatek ali izpolnjuje pogoje za prejemanje dodatka. Če gre za socialno ogroženega vojnega veterana, naj bi mu ta pravica tako še vedno pripadala. Tudi navedeno naj bi kazalo na to, da je zakonodajalec pri sprejemanju nove ureditve opravil tehtanje med ustavnimi načeli in dobrinami.

3. Vlada je o zahtevi Upravnega sodišča dala mnenje. Meni, da so navedbe predlagatelja o protiustavnosti izpodbijanih določb neutemeljene. S spremembami zakonodaje s področja varstva vojnih veteranov naj bi bil zasledovan javni interes, ki se kaže v potrebi po zagotovitvi vzdržnih javnih financ in po zmanjšanju izdatkov proračuna. Le tako naj bi bilo še naprej mogoče uresničevanje načela socialne države. To načelo naj bi prišlo do izraza tudi v spremembah pogojev za pridobitev in uživanje pravice do zdravstvenega varstva vojnih veteranov, in sicer za naprej. Odražalo naj bi se v določanju privilegijev v korist socialno ogroženih vojnih veteranov. Ker nova ureditev velja tako za sedanje kot tudi za bodoče vojne veterane, naj bi sprememba pogojev za pridobitev pravice do zdravstvenega varstva zasledovala tudi načelo enakosti. Retroaktivnost izpodbijanih sprememb zakonodaje naj bi bila tudi sredstvo za vzpostavitev pravičnosti.

4. Odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade sta bila poslana Upravnemu sodišču, ki nanju ni odgovorilo.

B.

5. Ustavno sodišče je zadeve št. U-I-13/13, št. U-I-38/13, št. U-I-57/13, št. U-I-59/13, št. U-I-60/13, št. U-I-62/13, št. U-I-81/13, št. U-I-82/13, št. U-I-111/13, št. U-I-125/13, št. U-I-166/13, št. U-I-173/13, št. U-I-192/13, št. U-I-206/13, št. U-I-207/13 in št. U-I-220/13 združilo zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.

6. ZUJF spreminja ZVV med drugim v delu, ki ureja pravico vojnih veteranov do zdravstvenega varstva. Prvi odstavek 15. člena ZVV tako po uveljavitvi ZUJF vojnemu veteranu zagotavlja plačilo zdravstvenih storitev v višini razlike do polne vrednosti storitev, zagotovljenih v okviru obveznega zavarovanja, če prejema veteranski dodatek ali če izpolnjuje pogoje za pridobitev veteranskega dodatka.(1) Do uveljavitve ZUJF je ta pravica pripadala vsem vojnim veteranom, neodvisno od njihovega premoženjskega stanja, torej vsem, ki so izpolnjevali splošne pogoje za pridobitev pravice do varstva po ZVV (prvi odstavek 6. člena ZVV). ZUJF je dodatno zaostril pogoje za pridobitev navedene pravice, in sicer tako, da je spremenil starostni pogoj za pridobitev pravice do varstva po ZVV (100. člen ZUJF). Ta sedaj znaša 55 let (prvi odstavek 6. člena ZVV) in ne več 50 let, kot je veljalo pred uveljavitvijo ZUJF.

7. ZUJF, ki je začel veljati 31. 5. 2012, je v okviru prehodnih in končnih določb uredil tudi položaj vojnih veteranov, ki so pravico do zdravstvenega varstva po 15. členu ZVV pridobili pred uveljavitvijo ZUJF. Tako v prvem odstavku 231. člena določa: "Upravičencem, ki so na dan uveljavitve tega zakona upravičeni do pravice do plačila zdravstvenih storitev v višini razlike do polne vrednosti storitev, zagotovljenih v okviru obveznega zavarovanja po zakonu, se ta pravica zagotavlja do 1. januarja 2013." Drugi odstavek 231. člena ZUJF pa določa: "Upravne enote odločijo v postopku, uvedenem po uradni dolžnosti, ali upravičenci do plačila zdravstvenih storitev v višini razlike do polne vrednosti storitev, zagotovljenih v okviru obveznega zavarovanja, od 1. januarja 2013 dalje izpolnjujejo pogoje za pridobitev te pravice po tem zakonu. Z odločbo, izdano v tem postopku, upravna enota razveljavi odločbo o tej pravici, priznani na podlagi zakona, če ugotovi, da vojnemu veteranu po tem zakonu ta pravica od 1. januarja 2013 ne pripada."

8. Ustava v prvem odstavku 155. člena določa, da zakoni, drugi predpisi in splošni akti ne morejo imeti učinka za nazaj. Izjemo od te načelne prepovedi povratnega učinkovanja predpisov predvideva drugi odstavek 155. člena Ustave, na podlagi katerega lahko samo zakon določi, da imajo posamezne njegove določbe učinek za nazaj, če to zahteva javna korist in če se s tem ne posega v pridobljene pravice. Predpis učinkuje povratno tedaj, ko je za začetek njegove uporabe določen trenutek pred njegovo uveljavitvijo, oziroma tudi tedaj, ko je za začetek njegove uporabe določen trenutek po njegovi uveljavitvi, vendar njegove posamezne določbe učinkujejo tako, da za nazaj posežejo v pravne položaje ali pravna dejstva, ki so bili zaključeni v času veljavnosti prejšnje pravne norme (tako odločba Ustavnega sodišča št. U-I-98/07 z dne 12. 6. 2008, Uradni list RS, št. 65/08, in OdlUS XVII, 42). Zoženje oziroma zmanjšanje že uveljavljenih pravic torej ne pomeni učinkovanja predpisa za nazaj, kadar se pravice zmanjšujejo za čas po uveljavitvi zakona oziroma po spremembi odločb, izdanih na podlagi takšne ureditve.(2) Izpodbijana ureditev ne učinkuje za nazaj, temveč za čas po 1. 1. 2013. Ob izdaji ustreznih odločb, sprejetih na podlagi spremenjene ureditve, torej posega v položaj vojnih veteranov, opredeljen v 231. členu ZUJF, za naprej. Izpodbijana ureditev zato ni v neskladju z drugim odstavkom 155. člena Ustave.

9. Navedeno pa ne pomeni, da položaja te skupine vojnih veteranov Ustava ne varuje. Varstvo obstoječega pravnega položaja, kadar zakon ureditev spreminja za naprej, je zagotovljeno z 2. členom Ustave, po katerem je Slovenija pravna država. Med načela pravne države spada tudi načelo varstva zaupanja v pravo. To posamezniku zagotavlja, da mu država njegovega pravnega položaja ne bo poslabšala arbitrarno, torej brez stvarnega razloga, utemeljenega v prevladujočem in legitimnem javnem interesu.(3) Ker gre za splošno pravno načelo in ne neposredno za eno od človekovih pravic, katerim po 15. členu Ustave pripada strožje varstvo zoper morebitne omejitve in druge posege, to načelo nima absolutne veljave in je v večji meri kot posamezne človekove pravice podvrženo mogočim omejitvam, torej temu, da je treba v primeru konflikta oziroma kolizije med tem in drugimi ustavnimi načeli oziroma dobrinami v t. i. tehtanju dobrin presoditi, kateri izmed ustavno varovanih dobrin je v posameznem primeru treba dati prednost.(4) Pri takem tehtanju ustavnopravnih dobrin je na eni strani ustavno načelo varstva zaupanja v pravo. Pri tem je zlasti pomembno, ali so spremembe na pravnem področju, za katero gre, relativno predvidljive in so torej prizadeti s spremembo lahko vnaprej računali ter kakšna sta teža spremembe in pomen obstoječega pravnega položaja za upravičence. Na drugi strani pa je javni interes, ki utemeljuje drugačno ureditev od obstoječe (primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-11/07 z dne 13. 12. 2007, Uradni list RS, št. 122/07, in Odl. US XVI, 86).

10. V obravnavanem primeru je predmet presoje Ustavnega sodišča zakonska ureditev, po kateri vojnim veteranom, ki ne izpolnjujejo (novih) pogojev (prvi odstavek 15. člena ZVV v povezavi s 6. členom ZVV) za pridobitev pravice do plačila zdravstvenih storitev v višini razlike do polne vrednosti storitev, zagotovljenih v okviru obveznega zavarovanja, ta pravica od 1. 1. 2013 več ne pripada. S tem je zakonodajalec pri tej skupini vojnih veteranov posegel v načelo varstva zaupanja v pravo. V skladu z ustaljeno ustavnosodno presojo je razlog, utemeljen v prevladujočem in legitimnem javnem interesu, za znižanje socialnih prejemkov lahko v ekonomski nezmožnosti države za njihovo pokrivanje (tako Ustavno sodišče npr. v odločbah št. U-I-86/96 z dne 12. 12. 1996, Uradni list RS, št. 2/97, in Odl. US V, 176, št. U-I-223/96 z dne 11. 6. 1998, Uradni list RS, št. 49/98, in Odl. US VII, 123, in št. U-I-186/12 z dne 14. 3. 2013, Uradni list RS, št. 25/13). Kot izhaja iz navedb Državnega zbora (tudi iz mnenja Vlade), je temeljni namen ZUJF zagotoviti vzdržne javne finance in zmanjšati izdatke proračuna.(5) Da bi to dosegli, je bilo treba zmanjšati med drugim tudi obseg sredstev, namenjenih zagotavljanju obravnavane pravice vojnih veteranov, ker bi bilo sicer ogroženo izvajanje nalog države, med drugim tudi obveznosti, ki spadajo v okvir socialne države (2. člen Ustave). Ogrožanje finančne zmožnosti države za pokrivanje socialnih in drugih dajatev, med katere spada tudi pravica vojnih veteranov iz 15. člena ZVV, je stvarni razlog za zmanjšanje pravice do plačila zdravstvenih storitev, ki je utemeljen v prevladujočem in legitimnem javnem interesu. Izpodbijana ureditev upošteva tudi zahtevo po sorazmerni razporeditvi bremena na različne kategorije prebivalcev. Zakonodajalec je pogoje za pridobitev obravnavane pravice spremenil tako, da jo je namenil vojnim veteranom, ki so socialno ogroženi, torej tistim, ki si sami težko ali sploh ne morejo zagotoviti sredstev za plačilo te pravice. Drugim, ki jim po novi ureditvi pravica ne pripada več, pa je zagotovil ustrezen čas, da se prilagodijo na nove okoliščine.

11. Glede na navedeno je Ustavno sodišče odločilo, da prvi in drugi odstavek 231. člena ZUJF nista v neskladju z Ustavo.

C.

12. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – ZUstS) v sestavi: predsednik mag. Miroslav Mozetič ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, mag. Marta Klampfer, dr. Etelka Korpič - Horvat, dr. Ernest Petrič, Jasna Pogačar, dr. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo soglasno.

mag. Miroslav Mozetič l.r.
Predsednik

(1) Po 8. členu ZVV ima pravico do veteranskega dodatka vojni veteran, če delež prejemkov na družinskega člana ne dosega osnove za veteranski dodatek. Ta je po 9. členu ZVV enaka osnovi za ugotavljanje pravice do invalidskega dodatka po zakonu, ki ureja varstvo vojnih invalidov. V obdobju od 1. 1. 2013 do 31. 12. 2013 znaša 497,15 EUR.

(2) Primerjaj odločbo št. U-I-36/00 z dne 11. 12. 2003 (Uradni list RS, št. 133/03, in OdlUS XII, 98), 17. točka obrazložitve.

(3) Glej odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-199/02 z dne 21. 10. 2004 (Uradni list RS, št. 124/04, in OdlUS XIII, 65), 39. točka obrazložitve, št. U-I-370/06 z dne 17. 1. 2008 (Uradni list RS, št. 15/08, in OdlUS XVII, 3), 40. točka obrazložitve, in št. U-I-79/12 z dne 7. 2. 2013 (Uradni list RS, št. 17/13), 12. točka obrazložitve.

(4) Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-141/01 z dne 20. 5. 2004 (Uradni list RS, št. 62/04, in OdlUS XIII, 35), 22. točka obrazložitve, in št. U-I-270/08 z dne 3. 6. 2010 (Uradni list RS, št. 49/10), 11. točka obrazložitve.

(5) Glej tudi Predlog zakona za uravnoteženje javnih financ – ZUJF, Poročevalec DZ z dne 17. 4. 2012, EPA 263-VI.