Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobude Barbare Prislan iz Kamnika in Polone Mikuž iz Ljubljane, Maše Hlastec Rajterič, Barbare Preskar in Tadeje Čampa Levstek iz Ljubljane ter Barbare Jontez iz Ljubljane, na seji dne 26. maja 2005
odločilo:
1. Prvi odstavek 43. člena Zakona o starševskem varstvu in
družinskih prejemkih (Uradni list RS, št. 97/01) ni bil v neskladju z Ustavo.
2. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 7.
člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o starševskem varstvu in
družinskih prejemkih (Uradni list RS, št. 76/03) se zavrže.
Obrazložitev
A)
1. Pobudnice so vložile pobude za začetek postopka za oceno
ustavnosti prvega odstavka 43. člena Zakona o starševskem varstvu in družinskih
prejemkih (v nadaljevanju: ZSDP), ki je od 1. 1. 2002 do uveljavitve Zakona o
spremembah in dopolnitvah ZSDP (Uradni list RS, št. 76/03 - v nadaljevanju:
ZSDP-A) dne 19. 8. 2003 določal, da osnova za izračun starševskega nadomestila
ne more biti višja od dvainpolkratnika povprečne mesečne plače v Republiki
Sloveniji na podlagi zadnjih znanih uradnih podatkov o mesečnih plačah v času
odmere nadomestila, razen za porodniško nadomestilo. Dvainpolkratnik povprečne
mesečne plače je maja 2003 znašal približno 605.000 SIT. Po preteku
porodniškega dopusta (105 dni) naj bi bile zato v času dopusta za nego in
varstvo otroka (260 dni) upravičene prejemati nižje nadomestilo, izračunano na
podlagi navedene limitirane osnove. Pobudnice menijo, da je uvedba limitiranja
zgornje višine starševskega nadomestila v času dopusta za nego in varstvo
otroka (neposredno po izteku 105-dnevnega porodniškega dopusta) neutemeljena in
nerazumna, saj naj bi vplivala na zmanjševanje števila rojstva otrok in matere
oziroma starše z višjimi dohodki obravnavala v neskladju z načelom enakosti
pred zakonom. Izpodbijana ureditev naj bi bila po navedbah pobudnic v neskladju
tudi z 2. in s 14. členom, s tretjim odstavkom 53. člena ter s 54. in 55.
členom Ustave.
2. Pobudnici Barbara Prislan in Polona Mikuž, ki sta
pobudo vložili dne 3. 6. 2003, poudarjata, da je z uvedbo limitiranja
nadomestila spremenjena dotedanja ureditev iz Zakona o družinskih prejemkih
(Uradni list RS, št. 65/93 in nasl. - ZDPre), pri čemer naj zakonodajalec ne bi
navedel razloga za takšno spremembo. Zaradi izpodbijane določbe naj bi bil
položaj staršev bistveno poslabšan, saj višina starševskega nadomestila ni več
sorazmerna vplačanim visokim prispevkom v obveznem zavarovanju. Iz sistema
plačevanja prispevkov naj bi izhajalo, da zavarovančeve pravice niso odvisne od
njegovih socialnih potreb, temveč od višine vplačanih obveznih prispevkov.
Glede na načelo največje koristi otroka naj gmotni položaj nosečnice ne bi bil
razumen in stvarno utemeljen razlog razlikovanja. V otrokovo korist naj bi mati
izkoristila pripadajočo ji pravico do dopusta za nego in varstvo otroka in
ostala z njim do njegovega dopolnjenega prvega leta starosti. Ker poleg
tretjega odstavka 53. člena Ustave državo zavezuje k ustvarjanju potrebnih
razmer za varstvo družine, materinstva, očetovstva, otrok in mladine tudi več
mednarodnih instrumentov, se pobudnice ne strinjajo z odločitvijo zakonodajalca
za obravnavani ukrep. Pobudnice menijo, da je višina starševskega nadomestila
pomembna za odločitev o rojstvu otroka, zato naj bi izpodbijana ureditev
posegala tudi v pravico do svobodnega odločanja o rojstvu otrok (55. člen
Ustave). Izpodbijana ureditev naj bi bila krivična do staršev, ki so z
ustvarjanjem družine počakali toliko časa, da so sami ustvarili materialne
pogoje zanjo (stanovanje, primerni dohodki). Glede na to, da starši, ki se jim
nadomestilo odmeri po izpodbijani določbi, nosijo finančno breme otroka sami,
saj niso deležni socialnih pomoči, država ne bi smela poseči v njihove pridobljene
pravice na delu sredstev, ki presegajo limitirani znesek. Ker izpad dohodka
lahko socialno ogrozi starejše otroke, je mati prisiljena vrniti se na delo po
105 dneh, saj se npr. plačilo vrtca ne spremeni. Limitiranja obravnavanega
starševskega nadomestila naj ne bi bilo mogoče primerjati z limitiranjem
pokojnin, ker te temeljijo na medgeneracijski solidarnosti in niso časovno
omejene. Izpodbijana ureditev naj bi pomenila tudi posredno diskriminacijo
glede na spol, ker pravico v pretežni večini izrabijo ženske. Z vlogo z dne 21.
6. 2004 pobudnici pobudo dodatno utemeljujeta z navedbo, da se bo učinek
ureditve pokazal tudi ob njuni upokojitvi pri izbiri najugodnejšega zaporedja
let oziroma pri izračunu pokojninske osnove. Pobudo naj bi utemeljevale tudi
določbe Zakona o uresničevanju načela enakega obravnavanja (Uradni list RS, št.
50/04 - ZUNEO).
3. Pobudnice Maša Hlastec Rajterič, Barbara Preskar in
Tadeja Čampa Levstek, ki so pobudo vložile dne 23. 5. 2003, menijo, da je
omejevanje zgornje meje zneska nadomestila v neskladju z Ustavo, ker višina
prispevkov za starševsko varstvo navzgor ni omejena. Osebe, katerih plače
presegajo določen znesek, naj ob nastopu dopusta za nego in varstvo otroka ne
bi bile v enakem položaju v primerjavi z osebami, ki navedenega zneska ne
presegajo. Ureditev naj bi bila nerazumna. Po prejšnji ureditvi naj bi bil
sistem uravnotežen, dajatev in nadomestilo naj bi bila enakovredna. Partnerja
plačujeta prispevke za starševsko varstvo vso svojo aktivno dobo od svojih
polnih prejemkov, zato sama ustvarita materialne pogoje za prejemanje enakih
prejemkov tudi v času dopusta za nego in varstvo otroka. Prispevata pa tudi k
ustvarjanju pogojev za izplačevanje nadomestil staršem, ki imajo nižje dohodke.
Višina starševskega nadomestila naj bi bila eden bistvenih elementov pri
odločanju o tem, ali se bosta odločila za otroka oziroma za koliko otrok.
Ureditev naj bi bila krivična do staršev, ki so z vlaganjem v izobraževanje in
kariero poskrbeli za to, da so sposobni in pripravljeni svoja eksistenčna
vprašanja reševati sami, ne v breme družbe. Ker ti finančno breme otroka skoraj
v celoti nosijo sami, jim država ne bi smela vzeti pridobljenih pravic na delu
starševskega nadomestila, ki presega dvainpolkratnik povprečne mesečne plače. Z
vlogo z dne 16. 6. 2004 (in s vsebinsko podobno vlogo z dne 30. 6. 2004)
pobudnice pobudo razširjajo na spremenjeni prvi odstavek 43. člena ZSDP,
uveljavljen s 7. členom ZSDP-A.
4. Pobudnica Barbara Jontez, ki je pobudo vložila 3. 3.
2003, meni, da glede na zmanjševanje števila rojstev, višanje starosti mater ob
rojstvu prvega otroka, zmanjševanje števila aktivnega prebivalstva in
naraščanje števila upokojencev limitiranje nadomestila v času dopusta za nego
in varstvo otroka ni utemeljeno, čeprav je glede na to, da se pravica
zagotavlja po načelih vzajemnosti in solidarnosti, po Ustavi mogoče. Ureditev
naj bi vplivala na zniževanje števila rojstev in na predčasno vračanje mater na
delo zaradi njihovih finančnih obveznosti, ki so nastale pred rojstvom otroka
in so vezane na višino plače (npr. stanovanjski kredit, plačilo vrtca).
5. Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve (v
nadaljevanju: Ministrstvo) je v pojasnilih med drugim navedlo, da je obseg
pravic (predvsem višina prejemkov) iz zavarovanja za starševsko varstvo v
pretežni meri odvisen od višin vplačanih prispevkov, razen takrat, kadar je z
upoštevanjem načela solidarnosti določeno drugače. Sistem zavarovanja za
starševsko varstvo temelji na načelu enotnosti zavarovanja, vanj so vključeni
vsi posamezniki, za katere je zakonodajalec predvidel zavarovanje za starševsko
varstvo. Ker ni ločenih zavarovalnih shem za določene kategorije zavarovancev,
je treba računati z določenimi razlikami, ki obstajajo med temi različnimi
kategorijami, kar se izrazi pri izplačevanju nadomestil. Sredstva, ki se
zberejo po Zakonu o prispevkih za socialno varnost (Uradni list RS, št. 5/96 in
nasl. - ZPSV), ne zadoščajo za kritje odhodkov, ki so vezani na pravice iz
naslova zavarovanja za starševsko varstvo. Iz finančnih posledic zakona naj bi
izhajala precejšnja razlika med zagotovljenimi in potrebnimi sredstvi za
nadomestilo za nego in varstvo otroka. Najvišji znesek izplačila nadomestila
naj bi bil izbran po kriteriju, ki ga je zakonodajalec določil v okviru svojih
pristojnosti in naj bi pomenil najvišjo raven zagotovljene socialne varnosti iz
zavarovanja za starševsko varstvo. Omejitev nadomestila naj bi bila nujna
zaradi razkoraka med zagotovljenimi pravicami in možnostmi zagotavljanja
sredstev za izvajanje zavarovanja.
6. Državni zbor na navedbe pobud ni odgovoril.
B)-I
7. Ustavno sodišče je vloge pobudnic združilo zaradi skupnega
obravnavanja in odločanja.
8. ZSDP je bil med postopkom pred Ustavnim sodiščem
spremenjen in dopolnjen. Izpodbijani 43. člen ZSDP je bil spremenjen tako, da
je 7. člen ZSDP-A določil novo besedilo člena 43. S tem je prejšnji 43. člen
prenehal veljati, ne glede na to, da sta si besedili podobni in ne glede na
(prehodno) določbo 31. člena ZSDP-A(*1). Ustavno sodišče presoja ustavnost zakonskih
norm, ki ne veljajo več, le izjemoma, če ugotovi, da so zaradi njihovega
neskladja z Ustavo nastale škodljive posledice, ki s prenehanjem njihove
veljavnosti niso odpravljene (47. člen Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list
RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS). Zato mora v takih primerih pobudnik
izkazati, da bi se z morebitno zanj ugodno odločitvijo Ustavnega sodišča njegov
pravni položaj izboljšal. Pobudnica Polona Mikuž je predložila prvostopenjsko
odločbo o starševskem nadomestilu, iz katere je razvidno, da je zahtevo za
uveljavitev pravice do nadomestila za nego in varstvo otroka vložila dne 14. 5.
2003 in da ji je bilo nadomestilo odmerjeno dne 19. 9. 2003 ob upoštevanju
ZSDP, objavljenega v Uradnem listu RS, št. 97/01. V vlogi z dne 21. 6. 2004 je
navedla, da je zoper dokončno odločbo o starševskem nadomestilu pri Delovnem in
socialnem sodišču dne 16. 1. 2004 sprožila spor. Ker ima pobudnica odprt
postopek, v katerem se izpodbijana določba še uporablja, so izpolnjeni pogoji
za ustavnosodno presojo prvega odstavka 43. člena ZSDP, kot je veljal pred
uveljavitvijo ZSDP-A. Ker je pravovarstveno potrebo izkazala pobudnica Polona
Mikuš, se Ustavno sodišče ni spuščalo v presojo, ali pravovarstveno potrebo za
presojo prvega odstavka 43. člena ZSDP pred njegovo novelo izkazujejo tudi
druge pobudnice.
9. Procesni pogoj za ustavnosodno presojo prvega
odstavka 43. člena ZSDP po uveljavitvi ZSDP-A oziroma 7. člena ZSDP-A je
izkazan pravni interes po 24. členu ZUstS. Ta je podan, če predpis, katerega
oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese
oziroma pravni položaj. Po ustaljeni ustavnosodni presoji mora biti pravni
interes neposreden in konkreten, morebitna ugoditev pobudnikovemu predlogu mora
privesti do izboljšanja njegovega pravnega položaja. Pobudnice iz 3. točke
obrazložitve te odločbe so pravni interes utemeljile le z navedbo, da se
izpodbijani prvi odstavek 43. člena vsebinsko ni spremenil in da ostaja
starševsko nadomestilo še naprej limitirano. Glede na to, da odločitev
Ustavnega sodišča o razveljavitvi zakona ne učinkuje na razmerja, o katerih je
bilo pred dnem razveljavitve že pravnomočno odločeno (44. člen ZUstS),
morebitna razveljavitev noveliranega prvega odstavka 43. člena ZSDP ne bi mogla
izboljšati pravnega položaja pobudnic, saj niso izkazale, da so jim bile
odločbe o nadomestilu za nego in varstvo otroka izdane na podlagi noveliranega
43. člena in se jim nadomestilo še izplačuje oziroma da imajo pred pristojnim
sodiščem odprt postopek v zvezi z njimi, zaradi česar te še niso pravnomočne.
Za izpodbijanje novelirane ureditve pobudnice torej ne izkazujejo pravnega
interesa in je bilo treba njihovo pobudo v tem delu zavreči. Tudi če bi
pobudnice pravni interes izkazale, bi Ustavno sodišče pri presoji novelirane določbe
(torej pri presoji omejevanja najvišjega izplačila nadomestila) moralo
upoštevati stališče, zavzeto ob določbi, v zvezi s katero je pobudo sprejelo in
začelo postopek za presojo ustavnosti.
B)-II
10. Ustavno sodišče je pobude sprejelo v delu, v katerem se nanašajo
na prvi odstavek 43. člena ZSDP, objavljenega v Uradnem listu RS, št. 97/01, in
glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem
sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS) nadaljevalo z
odločanjem o stvari sami.
11. Pobudnici iz 2. točke obrazložitve te odločbe se v
pobudi sklicujeta na 3. člen Konvencije Združenih narodov o otrokovih pravicah
(Uradni list SFRJ, št. 15/90 - KOP) in 10. člen Mednarodnega pakta o
ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah (Uradni list SFRJ, MP, št. 7/77 -
Pakt ESKP), ki zavezujeta Slovenijo na podlagi Akta o notifikaciji nasledstva
glede konvencij Organizacije združenih narodov in konvencij, sprejetih v
Mednarodni agenciji za atomsko energijo (Uradni list RS, št. 35/92, MP, št.
9/92) ter na 8. člen Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih
svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 - EKČP). Navedene določbe
mednarodnih instrumentov, ki se nanašajo na varstvo družine, ne nudijo večjih
pravic, kot jih zagotavlja (že) tretji odstavek 53. člena Ustave. Zato je
Ustavno sodišče presojalo skladnost izpodbijane določbe z ustavnimi določbami
in ne tudi z navedenimi mednarodnimi instrumenti.
12. Po tretjem odstavku 53. člena Ustave država varuje
družino, materinstvo, očetovstvo, otroke in mladino ter ustvarja za to varstvo
potrebne razmere. Iz navedene določbe izhaja dolžnost države, da svojim
državljanom z ustrezno pravno ureditvijo in z ustvarjanjem ustreznih razmer
omogoča vzpostavitev in varstvo njihovega družinskega življenja. Pravico do
spoštovanja družinskega življenja v določenem obsegu varujejo tudi 54., 55. in
56. člen Ustave. Po prvem stavku prvega odstavka 54. člena Ustave imajo starši
pravico in dolžnost vzdrževati in vzgajati svoje otroke. Z varovanjem razmerij
med starši in otroki je varovana tudi pravica spoštovanja družinskega življenja
staršev in otrok. Po 55. členu je odločanje o rojstvih otrok svobodno, država
pa zagotavlja možnosti za uresničevanje te svoboščine in ustvarja razmere, ki
omogočajo staršem, da se odločajo za rojstva svojih otrok. Pri tem gre zlasti
za pogoje na področju zdravstvenega in socialnega varstva, vzgoje in
izobraževanja, zaposlovanja, delovnopravnega varstva in stanovanjskega
gospodarstva. Po prvem odstavku 56. člena je otrokom zagotovljeno posebno
varstvo, kar je tudi odraz pravic do spoštovanja družinskega življenja.
13. Podrobnejša ureditev, s katero se ustvarjajo
razmere, ki omogočajo vzpostavitev in varstvo družinskega življenja, ni omejena
le na en zakon. Ob temeljni ureditvi družinskopravnih razmerij v Zakonu o
zakonski zvezi in družinskih razmerjih (Uradni list SRS, št. 15/76 in nasl. -
ZZZDR) je varstvo družine zajeto v zakonih, ki urejajo različna področja, npr.
socialno, zdravstveno, stanovanjsko, vzgojnoizobraževalno, delovnopravno.
Izpodbijani ZSDP zato ureja le del ukrepov družinske politike. Sistem
zavarovanja za starševsko varstvo je po ZSDP zasnovan tako, da pravice, ki jih
ureja, zagotavlja zavarovancem po načelih vzajemnosti in solidarnosti (drugi
odstavek 5. člena). Če vplačani prispevki iz naslova starševskega varstva ne
zadoščajo za pokrivanje obveznosti za pravice, ki izhajajo iz zavarovanja, se
sredstva zagotavljajo iz drugih proračunskih virov (tretji odstavek 5. člena).
ZSDP ureja starševski dopust, starševsko nadomestilo, pravice iz naslova
krajšega delovnega časa, družinske prejemke, pogoje in postopek za
uveljavljanje posameznih pravic in druga vprašanja glede izvajanja tega zakona.
Pravice iz zavarovanja za starševsko varstvo so starševski dopust, starševsko
nadomestilo in pravice iz naslova krajšega delovnega časa (7. člen). Za
starševsko varstvo se plačuje prispevek zavarovanca in delodajalca (prvi
odstavek 8. člena).
14. Izpodbijana določba je uvrščena v okvir urejanja
starševskega dopusta, ki ga ZSDP uporablja kot skupen izraz za porodniški
dopust, očetovski dopust, dopust za nego in varstvo otroka in posvojiteljski
dopust (prvi odstavek 13. člena). Pravico do izrabe dopusta za nego in varstvo
otroka ima eden od staršev po preteku porodniškega dopusta (prvi odstavek 26.
člena). Dopust za nego in varstvo otroka se lahko izrabi na različne, z Zakonom
določene načine. Osnova za posamezno vrsto starševskega nadomestila je
povprečna osnova, od katere so bili obračunani prispevki za starševsko varstvo
(enaka je osnovi, od katere zavarovanci iz 6. člena ZSDP plačujejo prispevke za
obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje) v zadnjih 12 mesecih pred
vložitvijo prve vloge za starševski dopust (prvi odstavek 41. člena). Pobudnice
izpodbijajo prvi odstavek 43. člena, ki je (pred novelo) določal, da osnova za
izračun nadomestila ne more biti višja od dvainpolkratnika povprečne mesečne
plače v Republiki Sloveniji na podlagi zadnjih znanih uradnih podatkov o
mesečnih plačah v času odmere, razen za porodniško nadomestilo. Po noveliranem
prvem odstavku 43. člena se omejitev nanaša na višino izplačila starševskega
nadomestila in ne več na osnovo za njegovo odmero.
15. Pobudnice očitajo ureditvi, da je uvedeno
limitiranje osnove za odmero nadomestila nerazumno, sprejeto arbitrarno in
posega v pridobljene pravice na vloženih prispevkih za zavarovanje, da je v
neskladju z načelom enakosti pred zakonom in posredno diskriminacijsko ter v
neskladju z ustavnimi določbami o varovanju družine.
16. Zatrjevanje pobudnic o ravnanju zakonodajalca in s
tem neskladnosti prvega odstavka 43. člena ZSDP z načeli, ki izhajajo iz 2.
člena Ustave, po katerem je Slovenija pravna in socialna država, ni utemeljeno.
Iz zakonodajnega gradiva (EPA 559 - II) je razvidno, da je predlagatelj v
prikazu tedaj veljavne ureditve med drugim navedel zneske povprečnega,
najnižjega in najvišjega nadomestila v letu 1997 ter na podlagi primerjalnega
pregleda ureditev varstva materinstva v nekaterih zahodnoevropskih državah ugotovil,
da nobena država ne pozna tako dolgega dopusta s 100% nadomestilom plače za
celotno obdobje. Navedel je tudi, da sredstva, zbrana iz prispevkov za
porodniško varstvo po Zakonu o prispevkih za socialno varstvo (Uradni list RS,
št. 5/96 in nasl. - ZPSV), ne zadoščajo za kritje odhodkov, ki so vezani na
pravice iz naslova zavarovanja za starševsko varstvo(*2). Zakonodajno gradivo
in pojasnila, pridobljena v postopku presoje utemeljenosti pobud, zato
izkazujejo razloge za sprejem izpodbijane ureditve v takšni meri, da je bilo
treba očitek pobud o arbitrarnem ravnanju zakonodajalca zavrniti kot očitno
neutemeljen.
17. Neutemeljen je tudi očitek, da gre za neustaven
poseg v pridobljene pravice. Pobudnice namreč menijo, da že plačevanje
prispevkov samo po sebi daje pridobljeno pravico do starševskega nadomestila v
višini, odvisni le od višine vplačanih prispevkov, in da jim je ob limitirani
osnovi za izračun nadomestila del pridobljenih pravic odvzet brez razumnega
razloga. Pravice se po ZSDP ne odmerjajo le na podlagi vplačanih prispevkov,
saj zavarovanje sloni na načelu vzajemnosti in solidarnosti med zavarovanci in
ne zgolj na zavarovalniških načelih. Ob uveljavitvi ZSDP pobudnice še niso
izpolnjevale pogojev za starševski dopust oziroma za dopust za nego in varstvo
otroka in zato o teh pravicah še ni bilo odločeno z odločbo pristojnega centra
za socialno delo. Izpodbijana zakonska ureditev je pri njih zato mogla poseči
le v (utemeljena) pričakovanja, da bodo deležne stoodstotnega nadomestila,
kakršno je šlo upravičencem po prejšnji ureditvi, ni pa posegla v pridobljene
pravice. Ustava ne preprečuje, da bi zakon spreminjal prej zakonsko določene
pravice z učinkom za naprej, če te spremembe ne nasprotujejo z Ustavo določenim
načelom oziroma drugim ustavnim določbam, upoštevajoč tudi načelo zaupanja v
pravo kot eno od ustavnih načel pravne države. Načelo varstva zaupanja v pravo
posamezniku zagotavlja, da mu država njegovega pravnega položaja ne bo brez
razloga, utemeljenega v prevladujočem in legitimnem javnem interesu,
poslabšala. Ker gre za splošno pravno načelo in ne neposredno za eno od
ustavnih pravic, katerim po tretjem odstavku 15. člena Ustave pripada strožje
varstvo zoper morebitne omejitve in druge posege, to načelo nima absolutne
veljave. V večji meri kot posamezne ustavne pravice je dostopno možnim
omejitvam, torej temu, da je v primeru konflikta oziroma kolizije med tem in
drugimi ustavnimi načeli oziroma dobrinami treba v t. i. tehtanju dobrin
presoditi, kateri izmed ustavno zavarovanih dobrin je v posameznem spornem
primeru treba dati prednost. Pri takem tehtanju ustavnopravnih dobrin je na eni
strani ustavno načelo varstva zaupanja v pravo, pri čemer je zlasti pomembno,
ali so spremembe na pravnem področju, za katero gre, relativno predvidljive in
so torej prizadeti s spremembo lahko vnaprej računali ter kakšna je teža
spremembe in pomen obstoječega pravnega položaja za upravičence na eni strani,
na drugi strani pa javni interes, ki utemeljuje drugačno ureditev od obstoječe.
Izhodišče pri tej presoji je tudi to, da pri sistemu nadomestil po izpodbijani
ureditvi ne gre za sistem zavarovanja, ki bi temeljil samo na načelih
vzajemnosti, temveč gre za sistem, ki temelji tudi na solidarnosti. To pomeni,
da se del nadomestila pri upravičencih, ki glede na višje plače prispevajo več,
nameni za pokrivanje nadomestila tistim, ki glede na nižje plače prispevajo
manj. Med več cilji in načeli, ki so vodila zakonodajalca pri urejanju pravic
po ZSDP, je v zakonodajnem gradivu navedeno tudi "maksimiranje pravičnosti
in socialne enakosti, s poudarkom na vertikalni enakosti". V okvir tega
cilja je mogoče uvrstiti skrb za delovanje sistema v pogojih, ko iz prispevkov
zbrana sredstva ne zadostujejo za izplačila pravic in je treba razliko
zagotoviti iz proračunskih sredstev. Iz tega izhajajoči skrbi za pravičnost in
socialno enakost, torej skrbi za zmanjševanje razlik med najvišjimi in
najnižjimi izplačili pravic, ni mogoče odreči legitimnosti in zasledovanja
prevladujočega javnega interesa, ki mu je treba dati prednost. Nova zakonska
ureditev starševskega varstva ni bila povsem nepričakovana, saj so jo
napovedovale tedaj aktualne spremembe na delovnopravnem področju in razmeroma
pogoste spremembe pravic na področju socialnih zavarovanj.
18. Po prvem odstavku 44. člena ZSDP znaša starševsko
nadomestilo za polno odsotnost z dela 100% osnove. Slednja se izračuna iz
povprečnih osnov (npr. iz plač), od katerih so bili v določenem obdobju
obračunani prispevki za starševsko varstvo. Člen 43 ureja omejitev navedenega
pravila o izračunu osnove za odmero nadomestila, in to tako, da osnova za
izračun nadomestila ne more biti višja od dvainpolkratnika povprečne mesečne
plače v državi in ne nižja od 55% minimalne plače. Pripadajoče stoodstotno
nadomestilo je zato nižje ali višje od tistega, ki bi bilo izračunano le na
podlagi dejanskih osnov za plačilo prispevka za starševsko varstvo. Limitiranje
osnove za odmero nadomestila navzgor in navzdol sloni na načelu solidarnosti,
pri čemer zniževanje najvišjih osnov na določeno raven prispeva k socialni
varnosti tistih, ki ne dosegajo zakonske ravni najnižje osnove. Načelo
solidarnosti je sestavni del načela socialne države iz 2. člena Ustave (podobno
npr. odločba Ustavnega sodišča št. U-I-36/00 z dne 11. 12. 2003, Uradni list
RS, št. 133/03, in OdlUS XII, 98). Socialna varnost upravičencev je po presoji
zakonodajalca na obravnavanem področju zagotovljena s pravico do nadomestila,
ki se izračuna iz osnove, ki ni nižja od določene najnižje ravni. Zato
ureditev, po kateri nadomestilo ne more presegati določene najvišje ravni, ni
nerazumna in ni v neskladju z 2. členom Ustave. Predvidena doba uresničevanja
pravice, naj gre za nedoločeno dobo pokojnin ali za določeno dobo starševskega
nadomestila, na uresničevanje načela solidarnosti nima vpliva, čeprav pobudnice
menijo drugače, saj je načelo mogoče uveljaviti že v razmerju med dvema osebama
in neodvisno od časa trajanja takšnega razmerja.
19. Pobudnice navajajo več razlogov, ki naj bi
utemeljevali očitek o neskladnosti izpodbijane ureditve s 14. členom Ustave.
Upravičene osebe naj bi bile neenako obravnavane zaradi drugačne oziroma manj
ugodne ureditve nadomestila po ZSDP v primerjavi s prej veljavnim ZDPre.
Navajanje primerjave učinkov prejšnje in obravnavane ureditve pobude ne
utemeljuje. Razlikovanje izhaja iz okoliščine, da so bila nadomestila
uveljavljena v različnih časovnih obdobjih, kar lahko šteje za objektivno
utemeljen razlog (razumen in stvaren razlog) razlikovanja.
20. Limitiranje osnove za izračun nadomestila v času
dopusta za nego in varstvo otroka, ki zajame le del upravičencev, naj bi po
mnenju pobudnic pomenilo protiustavno neenako obravnavanje upravičencev z
različno visokimi dohodki oziroma razlikovanje nosečnic glede na njihov gmotni
položaj. Načela enakosti pred zakonom ni mogoče pojmovati kot enostavno splošno
enakost vseh, pač pa le kot enako obravnavanje enakih stanj. Navedeno načelo
zato zakonodajalcu ne preprečuje, da v mejah svoje pristojnosti določa
kriterije, po katerih bo določene položaje med seboj razlikoval in nanje vezal
različne pravne posledice. Višina mesečne plače je razumen in s cilji ZSDP
povezan razlog razlikovanja. Zakonodajalec je zato lahko določil, da se
limitiranje nadomestila nanaša samo na primere, ko je presežena določena
najvišja raven posameznikovih dohodkov.
21. Pobudnici iz 2. točke obrazložitve te odločbe
menita, da limitiranje osnove za izračun starševskega nadomestila povzroča
posredno diskriminacijo na podlagi spola. Navedeno mnenje je opredeljeno zelo
pavšalno, saj se nanj nanaša le navedba, da naj bi se moški odločali za dopust
za nego in varstvo otroka le izjemoma. Pobudnici torej niti sami ne trdita, da
se moški za dopust za nego in varstvo otroka sploh ne odločijo oziroma da jih
izpodbijana določba ne more zadeti, zaradi česar naj bi bila nevtralna le
navidezno. V prvem odstavku 43. člena ZSDP urejeno limitiranje osnove za
izračun starševskega nadomestila velja za vse oblike tega nadomestila, razen za
porodniško nadomestilo. Limitiranje glede na to lahko zadene tudi samo moške, ker
imajo samo ti pravico do očetovskega dopusta. Ureditev starševskega dopusta
poleg tega omogoča njegovo izrabo na različne načine, kar vpliva tudi na
izračun osnove za odmero nadomestila(*3). Široka ponudba možnosti izrabe
starševskega dopusta po ZSDP staršem omogoča izbrati tisti način, ki ga sami
ocenijo za najprimernejšega. Zato zgolj z navajanjem okoliščine, da ga večkrat
izrabljajo matere kot očetje, zatrjevane protiustavnosti ni mogoče utemeljiti.
22. Pobudnice iz 2. in 3. točke obrazložitve te odločbe
se sklicujejo tudi na ZUNEO, ki določa skupne temelje in izhodišča za
zagotavljanje enakega obravnavanja vsakogar pri uveljavljanju njegovih pravic
in obveznosti ter pri uresničevanju njegovih temeljnih svoboščin na katerem
koli področju družbenega življenja. Če naj se navedba pobude, "da iz ZUNEO
izhaja, da je vsakršno neenako obravnavanje ljudi v nasprotju z Zakonom",
razume kot pobuda za presojo medsebojne skladnosti dveh zakonov, je treba
pojasniti, da Ustavno sodišče ni pristojno odločati o medsebojni skladnosti
zakonov. Medsebojno skladnost zakonskih določb Ustavno sodišče presoja le
takrat, ko bi nastala nasprotja znotraj pravnega reda tako, da bi bila kršena
načela pravne države iz 2. člena Ustave. Za tako neskladje pa v obravnavani
zadevi ne gre.
23. Pobudnice zatrjujejo tudi neskladnost izpodbijane
ureditve z ustavno ureditvijo varstva družine. Po 55. členu Ustave je država
dolžna zagotoviti takšne pogoje, da se posameznik lahko svobodno odloči za
ustvarjanje družine. Določba nudi podlago zakonskemu urejanju pravice do proste
izbire glede rojstva otrok. Zato ob splošnih pogojih, ki jih zagotavlja tretji
odstavek 53. člena Ustave, navedeni 55. člen Ustave varuje posameznika zlasti
pred posegi države, ki bi jih ta uveljavljala zaradi izvajanja določene
prebivalstvene politike. Zakonska ureditev pravice do nadomestila plače v času
dopusta za nego in varstvo otroka zaradi pestrosti ureditve starševskega
dopusta ne more posegati v voljo posameznika na način, ki bi ga prisiljeval k
nekemu dejanju po volji državne prebivalstvene politike. Ustavna podlaga za
pravico do obravnavanega nadomestila je zato predvsem v tretjem odstavku 53.
člena Ustave in ne v 55. členu ali v drugih členih Ustave. Dolžnost države, ki
si jo je v izvajanju tretjega odstavka 53. člena Ustave naložila v zvezi z
varstvom družine, ne zahteva zagotavljanja ohranitve nespremenjenega
ekonomskega položaja staršev zaradi rojstva otroka. Dolžnost ustvarjanja razmer
za varstvo družine ob rojstvu otroka je izpolnjena že s tem, da je zagotovljeno
najnižje starševsko nadomestilo (drugi odstavek 43. člena ZSDP), ki nudi
družini socialno varnost. Ureditev, po kateri je smela osnova za izračun
starševskega nadomestila, razen porodniškega nadomestila, znašati največ
dvainpolkratnik povprečne mesečne plače v državi v določenem obdobju, zato ni
bila v neskladju s tretjim odstavkom 53. člena ter s 54. in s 55. členom
Ustave.
C)
24. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. in 25. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnici in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo soglasno.
Št. U-I-137/03-23
Ljubljana, dne 26. maja 2005.
|
(*1) Po 31. členu ZSDP-A se v postopkih za uveljavljanje posameznih
pravic, ki so jih začeli upravičenci po določbah ZSDP pred uveljavitvijo
ZSDP-A, te pravice priznajo tem upravičencem v skladu z določbami ZSDP pred
uveljavitvijo ZSDP-A.
(*2) Poročevalec DZ, št. 18/2000, stran 65.
(*3) Osmi odstavek 26. člena ZSDP določa: "Del
dopusta za nego in varstvo otroka v trajanju največ 75 dni se lahko prenese in
izrabi najdalj do 8. leta starosti otroka." V času prenesenega dopusta se
nadomestilo odmeri od osnove, ki se takrat uporablja za izračun nadomestila
zaradi začasne odsotnosti od dela zaradi bolezni, po predpisih, ki urejajo
zdravstveno zavarovanje (tretji odstavek 42. člena ZSDP).