Ta pravilnik določa usmeritve za usklajeno delovanje sistema notranjega nadzora javnih financ pri neposrednih in posrednih uporabnikih državnega in občinskih proračunov (v nadaljnjem besedilu: proračunski uporabniki), vzpostavitev, delovanje in razvoj notranjega nadzora, vlogo Ministrstva za finance, Službe za nadzor proračuna, temeljna načela, postopke in pravila notranjega kontroliranja, notranjega revidiranja in razmerja med izvajalci notranjega nadzora proračunskih uporabnikov in Ministrstvom za finance, Službo za nadzor proračuna.

Predstojniki oziroma poslovodni organi proračunskih uporabnikov so odgovorni za vzpostavitev, delovanje, nadzor in stalno izboljševanje sistema finančnega poslovodenja in notranjih kontrol ter notranjega revidiranja v skladu s tem pravilnikom in drugimi pravili, metodikami in standardi za finančno poslovodenje in notranje kontrole, ki jih predpisuje Ministrstvo za finance, Služba za nadzor proračuna. Z načeli dobrega finančnega poslovodenja in učinkovitega notranjega kontroliranja morajo biti seznanjene vse odgovorne osebe na vseh ravneh in v vseh organizacijskih enotah.

Proračunski uporabniki v notranjih predpisih podrobneje opredelijo svoje poslovanje s stališča:

• poslovodnih nalog, ki se nanašajo zlasti na splošne usmeritve, načrtovanje, organizacijo in revizijsko funkcijo,
• programskih dejavnosti, ki se nanašajo na izvajanje nalog proračunskega uporabnika,
• finančnih nalog, ki se nanašajo zlasti na finančno poslovodenje in kontrole (predračune, finančne načrte, denarne tokove, sredstva in obveznosti ter računovodske podatke).

Proračunski uporabniki vzpostavijo sistem notranjih kontrol in zagotovijo kadrovske in materialne vire in pogoje za gospodarno, učinkovito in uspešno poslovanje (v nadaljnjem besedilu: smotrno poslovanje), ter delovanje notranjih kontrol. V ta namen zagotavljajo stalen obstoj učinkovite kadrovske politike in delovnih postopkov ter skrbijo:

• da se natančno predpišejo delovni postopki, ki temeljijo na splošnem pravilniku o delovanju proračunskega uporabnika,
• da obstajajo določila o preprečevanju navzkrižja interesov,
• da obstajajo natančni in sproti dopolnjevani delovni postopki za osebje proračunskega uporabnika,
• da se redno opravlja ocenjevanje vseh zaposlenih,
• da se vsi zaposleni, predvsem pa državni notranji revizorji, stalno strokovno izpopolnjujejo,
• da se dejansko izvajajo ukrepi, ki jih je treba uvesti v primeru nespoštovanja usmeritev, postopkov in etičnih načel,
• da se zagotovi zadostno število osebja za vodenje, izvajanje in nadzor poslovanja ter pravočasno predvidi nadomestitev,
• da se interni akti, delovni postopki in organizacijske sheme sproti dopolnjujejo,
• da se določijo pristojnosti in odgovornosti zaposlenih v primerih prenosa nalog na druge institucije in se uporabljajo postopki, sprejeti v skladu s tem pravilnikom in postopki, določeni v usmeritvah za finančno poslovodenje in notranje kontrole,
• da računovodski sistem vključuje tudi ustrezne računovodske kontrole kot so primerjave različnih zapisov iste informacije, preverjanje zaporedja dokumentov in primerjave sklopov različnih dokumentov.

Proračunski uporabniki razvijejo in sprejmejo sistem za ocenjevanje in obvladovanje tveganj, s katerimi se soočajo. Notranjo revizijo uporabljajo kot dejavnost neodvisnega in nepristranskega preverjanja ter svetovanja namenjeno izboljševanju poslovanja. Zagotavljajo, da se notranje revidiranje izvaja v skladu z usmeritvami za državno notranje revidiranje na podlagi odobrenih letnih programov dela notranjih revizijskih služb, ki jih pripravijo vodje notranjih revizijskih služb na podlagi dolgoročnih načrtov dela.

Državni notranji revizorji sistematično analizirajo in vrednotijo obvladovanje tveganj, kontrole in postopke vodenja, ki obsegajo usmeritve in postopke za:

• določitev in spremljanje doseganja ciljev,
• ugotavljanje in ocenjevanje tveganj pri doseganju ciljev,
• smotrno uporabo virov,
• spoštovanje sprejetih usmeritev, postopkov, zakonov in drugih predpisov,
• varovanje premoženja in interesov pred izgubami zaradi vseh vrst nepravilnosti,
• zagotovitev zanesljivosti in celovitosti informacij, obračunov in podatkov, vključno z notranjimi in zunanjimi postopki poročanja.

Vodja notranje revizijske službe mora zagotoviti kakovost notranjega revidiranja in jasno opredeliti postopke in metode dela notranjega revidiranja v skladu z načeli notranjega revidiranja, standardi za notranje revidiranje Slovenskega inštituta za revizijo in usmeritvami za državno notranje revidiranje.

Vodja notranje revizijske službe mora imeti ustrezna znanja in izkušnje ter ustrezno formalno izobrazbo in naziv preizkušeni državni notranji revizor ali državni notranji revizor.

Vodja notranje revizijske službe mora pripraviti dolgoročni in kratkoročni načrt notranjega revidiranja za tekoče leto in za proračunsko obdobje do petih let.

Ministrstvo za finance, Služba za nadzor proračuna je organ, pristojen za razvoj, usmerjanje in koordinacijo delovanja notranjega nadzora javnih financ, ki v skladu s svojo pristojnostjo:

• razvija in skrbi za enotno uporabo metodik in tehnik državnega notranjega revidiranja,
• spremlja izvajanja usmeritev za državno notranje revidiranje,
• pregleduje notranje akte o organiziranosti in delovanju notranje revizije proračunskih uporabnikov,
• usklajuje naloge notranjih revizijskih služb v skupnih projektih, ki jih sofinancira Evropska unija in v katerih sodeluje več kot en proračunski uporabnik,
• daje strokovno pomoč pri izvajanju notranjega revidiranja proračunskim uporabnikom in njihovim notranjim revizijskim službam.

Pri preverjanju izvajanja usmeritev, metodik in standardov imajo revizorji Ministrstva za finance, Službe za nadzor proračuna na podlagi dodeljenih pregledov neoviran dostop do vseh dokumentov, prostorov, sredstev in osebja proračunskih uporabnikov in njihovih notranjih revizijskih služb.

Namen sistema in ustroja notranjih kontrol je zagotoviti smotrno poslovanje ter nadzor poslovanja z uporabo enotnega informacijskega sistema pri proračunskih uporabnikih, upravljanje premoženja s skrbnostjo dobrega gospodarja, vodenje enotnih evidenc o obsegu in realni vrednosti kapitalskih naložb, terjatev in obveznosti ter drugih oblik premoženja oseb javnega prava.

Proračunski uporabniki vzpostavijo in vzdržujejo sisteme finančnega poslovodenja in notranjih kontrol kot načrt aktivnosti, ki vključuje stališča in usmeritve vodstva, izražene z metodami za določanje ciljev in sredstev za njihovo doseganje, delovnimi postopki in prakso ter ukrepi za obvladovanje tveganj, ki skupaj dajejo primerno zagotovilo za:

• urejeno in smotrno poslovanje, ki bo omogočilo doseganje zastavljenih ciljev in kakovostne storitve v skladu z nalogami proračunskega uporabnika,
• varovanje sredstev pred izgubo zaradi malomarnosti, zlorab, slabega upravljanja, napak, poneverb ter drugih nepravilnosti,
• poslovanje v skladu z zakoni, drugimi predpisi in navodili vodstva,
• obdelavo, vodenje in shranjevanje zanesljivih računovodskih in drugih podatkov ter točno in pregledno poročanje.

Doseganje ciljev je sestavni del vodenja. Proračunski uporabniki se morajo odzivati na vse vrste tveganj, ki lahko vplivajo na doseganje njihovih ciljev. Naloga vodstva je ugotoviti takšna tveganja, oceniti verjetnost, da se pojavijo, potencialne učinke ali izpostavljenost ter se odločiti, kakšne ukrepe je treba sprejeti za obvladovanje teh tveganj na še sprejemljivi ravni. Obvladovanje tveganj je tako proces njihovega ugotavljanja, ocenjevanja in spremljanja ter izvajanja potrebnih kontrol, da bi izpostavljenost tveganjem ohranjali na še sprejemljivi ravni. Obvladovanje tveganj mora biti sestavni del vodenja.

Modele za obvladovanje tveganj je treba prilagoditi tako, da ustrezajo posebnim zahtevam posamezne organizacije, ker se vsaka organizacija sooča z drugačnimi okoliščinami in tveganji.

Ne glede na posebnosti pa se temeljni kontrolni postopki pri vseh proračunskih uporabnikih nanašajo predvsem na kontrole pravilnosti poslovnih dogodkov in podatkov. Ti postopki zajemajo:

• začetno evidentiranje poslovnih dogodkov, pristojnosti in odgovornosti oseb, ki začenjajo in odobravajo poslovne dogodke (pristojnosti in odgovornosti morajo biti natančno opredeljene),
• popolnost zajemanja in obdelave poslovnih dogodkov in podatkov,
• točnost evidentiranja poslovnih dogodkov.

Točnost evidentiranja poslovnih dogodkov se določa z oblikovanjem in uporabo ustreznih obrazcev in evidenc za evidentiranje transakcij in poslovnih dogodkov ter z določitvijo odgovornosti za postopke, s katerimi se razkrivajo napake in druge nepravilnosti.

Vodstvene kontrole, katerih naloga je zagotavljanje neprekinjenega in pravilnega delovanja temeljnih kontrolnih postopkov, obsegajo:

• opravila, ki sledijo temeljnim kontrolnim postopkom in s katerimi se ponovno preverjajo že obdelani podatki,
• opravila za podporo rednega preverjanja in za nadgraditev temeljnih kontrolnih postopkov.

Nadgraditev temeljnih kontrolnih postopkov pomeni:

• določitev in omejitev dostopa do sredstev in informacij,
• ločitev izvajanja nalog odobravanja od pristojnosti za kontroliranje,
• poročanje o zastojih in nepravilnostih pri izvajanju kontrolnih postopkov vodstvu ter določanje pristojnosti in odgovornosti predstojnika oziroma poslovodnega organa za izvedbo poslovnih dogodkov in sprejemanje odločitev.

Proračunski uporabniki ob upoštevanju temeljnih postopkov notranjega kontroliranja iz 6. člena tega pravilnika, določijo podrobna pravila za notranje kontrole za oddaje javnih naročil, prevzemanje obveznosti v breme proračuna, izplačevanje iz proračuna, izterjavo terjatev proračuna, načrtovanje likvidnosti, načrtovanje vračil v proračun, varovanje javnega premoženja in sredstev.

Področje priprav obsega izdelavo finančnega načrta prihodkov in odhodkov, načrta razvojnih programov, nabav, kadrov, izvajanja lastnih dejavnosti, donacij, zadolževanja in izdaje poroštev, dodeljevanja subvencij, dotacij in drugih transferjev iz proračuna, odprodaje, dajanja v najem ali zamenjave premoženja v lasti države in lokalnih skupnosti, uporabe tekoče in stalne proračunske rezerve.

Notranje finančne kontrole, ki obsegajo predhodne kontrole, kontrole za odkrivanje in preprečevanje napak in kontrole, ki zmanjšujejo ostala tveganja, morajo zagotavljati:

• da proračunski uporabniki prevzemajo in poravnavajo obveznosti samo za namen in do višine, ki je določena s proračunom,
• da proračunski uporabniki poravnavajo finančne obveznosti v skladu z dinamiko in kvoto,
• da je prevzemanje obveznosti v breme proračuna utemeljeno s pisno pogodbo, razen če ni z zakonom drugače določeno,
• da je prevzemanje obveznosti, ki zahtevajo plačilo v prihodnjih letih, utemeljeno s pisno pogodbo, če so za ta namen že načrtovana sredstva v proračunu tekočega leta,
• da se obveznosti v breme proračuna plačujejo samo upravičencem in samo za dovoljeno vrsto in višino stroškov,
• da se obveznosti v breme proračuna plačujejo v rokih, ki so za posamezne namene določeni v zakonu,
• da so pogodbe za nabavo blaga, naročilo storitev in najem zgradb sklenjene samo v skladu s predpisi o javnem naročanju,
• da ima vsak izdatek iz proračuna podlago v verodostojni knjigovodski listini, s katero se izkazuje obveznost za plačilo in da se pravni temelj in višina obveznosti, ki izhaja iz verodostojne knjigovodske listine pred izplačilom preveri ter pisno potrdi,
• da se prejemki pravočasno in točno obračunavajo,
• da se potencialne in dejanske terjatve pravočasno in točno identificirajo, izterjajo in računovodsko evidentirajo,
• da se pripravi poročilo o doseženih ciljih in rezultatih na področju iz pristojnosti proračunskega uporabnika v preteklem letu in predloži ministrstvu, pristojnemu za finance skupaj z letnim poročilom,
• da so sprejeta merila za presojanje učinkovitosti in gospodarnosti razpolaganja s proračunskimi sredstvi in načini merjenja ter poročanja o doseženih rezultatih.

Proračunski uporabniki, ki razpolagajo s sredstvi Evropske unije (iz predpristopne pomoči ali iz evropskih skladov po vstopu v Evropsko unijo), morajo upoštevati posebne pogoje za finančno poslovodenje, notranje kontrole in notranjo revizijo, sprejete na podlagi memorandumov o financiranju pred ali evropske zakonodaje po vstopu v Evropsko unijo. Vse ugotovljene nepravilnosti pri porabi teh sredstev ali sredstev domačega sofinanciranja morajo proračunski uporabniki takoj sporočiti Ministrstvu za finance, Službi za nadzor proračuna.