Se pripravlja sprememba?
Vse predloge in spremembe predpisa imate na njegovi časovnici. Kliknite "Časovnica" na spodnji hitri navigaciji.
Izberi paket
U-I-16/20-13
Datum: 23. 11. 2023
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevama Delovnega in socialnega sodišča v Ljubljani, na seji 23. novembra 2023
o d l o č i l o :
Člen 396 Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 48/22 – uradno prečiščeno besedilo), kolikor se nanaša na uživalce pravic na podlagi preostale delovne zmožnosti (II. in III. kategorija invalidnosti), pridobljenih po Zakonu o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 109/06 – uradno prečiščeno besedilo), ni v neskladju z Ustavo.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Predlagatelj vlaga zahtevi za oceno ustavnosti 396. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 48/22 – v nadaljevanju ZPIZ-2), ker naj bi v njem obstajala protiustavna pravna praznina. Meni, da je izpodbijana prehodna določba, ker za uživalce pravic na podlagi preostale delovne zmožnosti (II. in III. kategorije invalidnosti), uveljavljenih po Zakonu o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 109/06 – v nadaljevanju ZPIZ-1), ne ureja niti prevedbe pravic (na način, kot je to urejal 297. člen Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju, Uradni list RS, št. 12/92, 5/94, 7/96 in 54/98 – v nadaljevanju ZPIZ/92), niti jim v primeru, ko so zaradi poslabšanja invalidnosti ali nastanka nove invalidnosti pridobili pravice po ZPIZ-2 in jim je bila denarna dajatev odmerjena v bistveno nižjem znesku od uveljavljene po prejšnjem predpisu, ne ohranja izplačevanja dajatve v nezmanjšanem obsegu (v višini, kot jo je uživalec prejemal pred spremembo invalidnosti), v neskladju z 2., 8., 14., 33. in 50. členom Ustave.
2. Predlagatelj vlaga prvo zahtevo v zvezi s pravnomočno prekinjenim postopkom odločanja o tožbi tožnice zoper Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju Zavod), s katero tožnica izpodbija dokončno odločbo Zavoda z dne 5. 10. 2018 o zavrnitvi njene pritožbe zoper odločbo Zavoda z dne 6. 4. 2018. S to odločbo je bilo odločeno, da ima tožnica, delovni invalid III. kategorije invalidnosti zaradi posledic bolezni, od 10. 2. 2018 pravico do nadomestila za invalidnost v znesku 211,81 EUR na mesec ter da se ji nadomestilo izplačuje v mesečnem znesku za nazaj za čas, ko je bila prijavljena pri Zavodu Republike Slovenije za zaposlovanje (v nadaljevanju ZRSZ) in je izpolnjevala obveznosti po predpisih, ki urejajo trg dela. Nadomestilo za invalidnost je bilo odmerjeno na podlagi prve alineje prvega odstavka v zvezi s prvo alinejo tretjega odstavka 85. člena ZPIZ-2 v višini 40 odstotkov invalidske pokojnine, ki bi tožnici pripadala na dan nastanka invalidnosti. Predlagatelj meni, da je nadomestilo za invalidnost, ki je bilo tožnici odmerjeno po ZPIZ-2, bistveno nižje od nadomestila za invalidnost, ki ga je uživala po prej veljavnem ZPIZ-1 s prekinitvami v obdobju od 10. 5. 2003 do 6. 4. 2018 in je v usklajenem znesku od 1. 4. 2014 znašalo 278,17 EUR.
3. Predlagatelj vlaga drugo zahtevo v zvezi s pravnomočno prekinjenim postopkom odločanja o tožbi tožnika zoper Zavod, s katero izpodbija dokončno odločbo z dne 16. 8. 2017 v zvezi s prvostopenjsko odločbo Zavoda z dne 12. 6. 2017, s katero je bila tožniku od 26. 5. 2017 dalje priznana pravica do delnega nadomestila v znesku 253,60 EUR na mesec. Delno nadomestilo je bilo tožniku, delovnemu invalidu III. kategorije, odmerjeno na podlagi šestega (sedaj sedmega)1 odstavka 86. člena ZPIZ-2 v višini, določeni v drugem odstavku tega člena, in sicer 50 odstotkov od invalidske pokojnine, ki bi tožniku pripadla na dan nastanka nove invalidnosti. Tožnik z isto tožbo izpodbija tudi dokončno odločbo Zavoda z dne 17. 8. 2017 v zvezi s prvostopenjsko odločbo Zavoda z dne 7. 6. 2017, s katero mu je s 25. 5. 2017 prenehala pravica do delne invalidske pokojnine, izplačevanje delne invalidske pokojnine pa je bilo ustavljeno z dnem izdaje te odločbe. Predlagatelj meni, da je delno nadomestilo, ki je bilo tožniku odmerjeno po ZPIZ-2, bistveno nižje od delne invalidske pokojnine, ki jo je užival po prej veljavnem ZPIZ-1 od 1. 6. 2005 dalje s prekinitvami do 7. 6. 2017. Ob zadnjem priznanju in odmeri z odločbo Zavoda z dne 14. 12. 2012 naj bi ta znašala 321,51 EUR mesečno od 30. 12. 2012 dalje.
4. Predlagatelj meni, da sta izhodiščna sodna primera v obravnavani zadevi po dejanskem in pravnem stanju bistveno podobna primeru iz zadeve Krajnc proti Sloveniji (sodba Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) z dne 31. 10. 2017). Ker je ureditev iz tretjega odstavka 396. člena ZPIZ-2 enaka ureditvi iz tretjega odstavka 397. člena ZPIZ-1, predlagatelj meni, da tudi glede 396. člena ZPIZ-2 veljajo stališča ESČP iz navedene zadeve. Predlagatelj tako meni, da je 396. člen ZPIZ-2 že iz razloga, ker ne prepreči čezmerno manjše invalidske denarne dajatve, v nasprotju z 8. členom Ustave, po katerem morajo biti zakoni in drugi predpisi v skladu s splošno veljavnimi načeli mednarodnega prava in z mednarodnimi pogodbami, ki obvezujejo Republiko Slovenijo. Predlagatelj tudi meni, da različen položaj brezposelnih delovnih invalidov, pri katerih ni prišlo do spremembe v invalidnosti, in tistih, pri katerih se je invalidnost poslabšala po 31. 12. 2012 in je prišlo do priznanja novih pravic iz invalidskega zavarovanja ter odmere nove dajatve v bistveno manjšem znesku od prejšnjega, pomeni, da je izpodbijana ureditev v neskladju z načelom zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave. Ureditev nadaljnjega uživanja pravic, pridobljenih po prejšnjih predpisih, iz 396. člena ZPIZ-2 naj bi kršila tudi načelo enakosti iz 14. člena Ustave. Predlagatelj meni, da so bili zato, ker ni bila uzakonjena prevedba kratkoročnih invalidskih dajatev, pridobljenih po prejšnjih predpisih, uživalci pravic po prejšnjih predpisih, ki se jim invalidnost ni poslabšala, v bistveno ugodnejšem položaju od tistih, pri katerih je prišlo do poslabšanja invalidnosti in jim je bila nova invalidska dajatev za preostalo delovno zmožnost po ZPIZ-2 odmerjena v bistveno nižjem znesku od prejšnje. Za tako različno obravnavanje zavarovancev na podlagi preostale delovne zmožnosti naj ne bi bilo razumnega razloga. Bistveno znižanje denarne dajatve kljub novemu primeru invalidnosti brez utemeljitve s tehtnimi razlogi naj bi kršilo tudi pravico do socialne varnosti iz 50. člena Ustave in pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave.
5. Predlagatelj navaja še, da je ZPIZ-2G, ki je začel veljati 1. 1. 2020, pravno praznino, ki je predmet zahtev, uredil za naprej. Ob uporabi instituta neprave obnove naj bi omogočil upravičencem, ki jih je dosedanja ureditev prizadela, da obdržijo invalidsko dajatev, ki je zanje ugodnejša (121. člen ZPIZ-2G). Toda ZPIZ-2G naj bi izplačevanje dajatev po postopku neprave obnove iz 183. oziroma 183.a člena ZPIZ-2 uredil samo za naprej od prvega dne naslednjega meseca po vložitvi zahteve, zaradi česar pravna praznina, zatrjevana v obravnavanih zahtevah, še vedno vpliva na tožničin in tožnikov položaj iz prekinjenih socialnih sporov. Dodaja še, da je v postopku pred Ustavnim sodiščem zahteva št. U-I-494/18 za oceno ustavnosti 397. člena ZPIZ-1,2 ki je v bistvenem enaka ureditvi iz 396. člena ZPIZ-2.
6. Državni zbor je odgovoril na zahtevi. Opozarja, da je sistem invalidskega zavarovanja reformiral ZPIZ-1 in ne ZPIZ-2, ki naj bi določbe ZPIZ-1 le prevzel. Zato naj bi bilo treba upoštevati njegove določbe in obširna tedanja pojasnila (pri tem se Državni zbor opira na pojasnila N. Belopavlovič in drugih avtorjev v: M. Kalčič in N. Plavšak (ur.), Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2000), na katera se sklicuje v nadaljevanju odgovora. Državni zbor navaja, da je bila z ZPIZ-1 izvedena obsežna reforma sistema invalidskega zavarovanja, ki je bolj poudaril načela rehabilitacije, motivacije, stimulacije. Temeljil naj bi na načelu produktivnega aktiviranja preostale delovne zmožnosti delovnega invalida, invalidsko upokojevanje pa je sistemsko predvidel le kot skrajni ukrep varstva v primeru izgube delovne zmožnosti. Zaradi zagotavljanja in varovanja zaposlitve delovnih invalidov naj bi tudi ZPIZ-2 ohranjal pravico do poklicne rehabilitacije, ki je od uveljavitve invalidske zakonodaje postala temeljna pravica in obveznost delovnega invalida. Državni zbor pojasni, da sta poglavitni namen poklicne rehabilitacije njena preventivna in povrnitvena funkcija, da se zavarovanec usposobi za drug poklic ali delo, s čimer se mu zagotovi socialna in ekonomska varnost, hkrati pa spet postane aktiven zavarovanec, ki še naprej lahko prispeva v pokojninsko blagajno. Navedene spremembe naj bi udejanjila dva nova zakonska instituta. Državni zbor navaja, da je bila prva pomembna novost ZPIZ-1, ki je temeljila na novi definiciji invalidnosti, uvedba obveznih kontrolnih pregledov pred invalidsko komisijo (106. člen ZPIZ-1). Druga pomembna novost ZPIZ-1, ki je temeljila na načelu rehabilitacije in integracije, pa naj bi bila uvedba izbirne pravice do poklicne rehabilitacije, ki je bila prepuščena izključno zavarovancu in za priznanje katere niso bili določeni dodatni pogoji kot po ZPIZ/92. Namen uvedbe izbirne pravice do poklicne rehabilitacije naj bi bil, da se poklicna rehabilitacija čim širše uveljavi v invalidskem zavarovanju, upoštevaje pri tem tudi interes, želje in motiviranost zavarovanca za pridobitev novega poklica. Državni zbor navaja, da so bile novosti uvedene za vse delovne invalide, tako za tiste, ki so pridobili pravice po ZPIZ/92, kot za tiste, ki so pridobili pravice po ZPIZ-1. Enako naj bi veljalo za ureditev po ZPIZ-2, pri čemer naj bi se uživanje pravic iz invalidskega zavarovanja nanašalo na pridobitev pravic po prejšnjih predpisih, to pa sta ZPIZ/92 in ZPIZ-1.
7. Državni zbor meni, da je ureditev po ZPIZ-1 v primerjavi z ureditvijo po ZPIZ/92 delovnim invalidom s preostalo delovno zmožnostjo naložila bistveno večjo odgovornost in aktivnost pri prizadevanju za vključitev v delovno okolje, ZPIZ-2 pa naj bi to ureditev prevzel. Zato naj bi ZPIZ-1 delovnim invalidom s preostalo delovno zmožnostjo ob ponovni oceni njihove invalidnosti na podlagi ZPIZ-1 omogočil, da so namesto pravice, ki jim je bila priznana, zahtevali priznanje pravice do poklicne rehabilitacije, in jim hkrati naložil določene obveznosti. Državni zbor navaja, da je bil delovni invalid s preostalo delovno zmožnostjo, ki je pridobil pravico do poklicne rehabilitacije, dolžan usposabljati se za ustrezno delo ob pogojih in na način, določen z ZPIZ-1, ter v skladu z obveznostmi, ki so bile določene v pogodbi o poklicni rehabilitaciji. Glede na to naj bi ugotovitev ESČP (da naj bi prvi odstavek 397. člena ZPIZ-1 utrdil legitimno pričakovanje pritožnika, da bo po zakonodajni reformi še naprej prejemal nadomestilo za čas čakanja, in sicer do svoje upokojitve, če bo ostal brezposeln) za izpodbijano zakonsko ureditev veljala le ob upoštevanju aktivnosti samega delovnega invalida s preostalo delovno zmožnostjo. Državni zbor meni, da po uveljavitvi ZPIZ-1 za izpolnitev pogoja »ostati brezposeln« ni več zadoščalo, da je delovni invalid s preostalo delovno zmožnostjo le pasivno čakal, da mu bo drugo ustrezno delo našla država ali delodajalec, temveč se je od njega pričakovalo tudi aktivno prizadevanje za poklicno rehabilitacijo in ponovno zaposlitev. Enako naj bi veljalo tudi po ZPIZ-2, ki v 71. členu določa obveznost poklicne rehabilitacije, če jo zavarovanec izbere (83. člen). Državni zbor zato meni, da 396. člen ZPIZ-2 ni v neskladju z 8. členom Ustave. Ob tem dodaja, da če bi tožnica oziroma tožnik izkoristila možnost poklicne rehabilitacije, bi bila upravičena do 130 odstotkov invalidske pokojnine, ki bi jima pripadala na dan nastanka invalidnosti (80. člen ZPIZ-2). Državni zbor meni še, da izpodbijana ureditev ne krši načela enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave, saj primerjani skupini delovnih invalidov nista v enakih pravnih položajih. Zavrača tudi očitek o kršitvi načela zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave. Meni, da se položaj delovnih invalidov, ki se jim je poslabšala že ugotovljena invalidnost ali pri katerih je prišlo do nove invalidnosti, z ZPIZ-2 ni poslabšal. Državni zbor meni tudi, da z izpodbijano ureditvijo nista kršeni pravici iz 33. in 50. člena Ustave, saj naj izpodbijana ureditev ne bi posegala v premoženjski oziroma socialni položaj delovnih invalidov s preostalo delovno zmožnostjo. Po ustavnosodni presoji naj bi iz 50. člena Ustave izhajala le dolžnost države, da ustvarja možnosti za uresničevanje socialne varnosti. Ustavnosodna presoja zakonske ureditve ekonomskih in socialnih pravic naj bi bila glede na njihovo naravo tudi nujno zadržana in omejena na ugotavljanje, ali je zakonodajalčeva rešitev v skladu z javnim interesom. Državni zbor meni, da pojasnjeni razlogi, ki so vodili k reformi invalidskega sistema, nedvomno utemeljujejo obstoj javnega interesa.
8. O zahtevah je podala mnenje Vlada. Pojasnila je, da je bil cilj ureditve invalidskega zavarovanja po ZPIZ-1, ki je to zavarovanje reformiral, ZPIZ-2 pa je to ureditev prevzel, zagotavljanje čim večje zaposlenosti delovnih invalidov, s tem pa tudi njihova socialna integracija. Navedeni cilj naj bi bil dosežen tudi z novourejenim sistemom določanja višine invalidskih nadomestil. Vlada opozarja, da invalidsko zavarovanje ureja položaj zavarovancev, katerih delovna sposobnost je sicer omejena, vendar so še vedno sposobni določena dela opravljati s krajšim delovnim časom ali z omejitvami. Pojasni, da z ZPIZ-1 niso bile reformirane le pravice iz invalidskega zavarovanja, temveč tudi višina teh pravic. Odmera nadomestil naj bi se z ZPIZ-1 v večji meri individualizirala, zato naj bi bila nadomestila po ZPIZ/92 praviloma višja od nadomestil po ZPIZ-1 in po ZPIZ-2.
9. Vlada zavrača stališče predlagatelja, da nadomestila iz invalidskega zavarovanja v okviru 50. člena Ustave uživajo enako varstvo kot pravica do pokojnine oziroma da jih je mogoče enačiti s to pravico. Nadomestila za invalidnost naj ne bi bila namenjena nadomeščanju izpada dohodka v celoti, tudi zavarovalni primer naj ne bi bila nezmožnost pridobivanja dohodka, temveč nezmožnost ohranjanja delovnega mesta, zaposlitve v svojem poklicu ali pa dela za polni delovni čas. Višina nadomestil za invalidnost naj zato v okviru Ustave ne bi mogla biti varovana v enakem obsegu kot pokojnine. Vlada navaja, da so do nadomestil iz invalidskega zavarovanja upravičeni delovni invalidi s preostalo delovno zmožnostjo, zato je bilo treba pri oblikovanju višine invalidskih nadomestil upoštevati tudi to dejstvo in vzpostaviti sistem, ki bo stimulativen do ohranjanja zaposlitve delovnih invalidov in njihovega zaposlovanja. Tako z vidika pokojninskega in invalidskega sistema kot tudi za same delovne invalide naj bi bilo smiselno, da ohranjajo zaposlitev oziroma so aktivni na trgu dela, saj se s tem zagotavlja tudi njihova socialna varnost, poleg tega pa tudi socialna vključenost.
10. Vlada meni, da je treba pravico do socialne varnosti državljanov iz 50. člena Ustave gledati širše in ne zgolj z vidika priznavanja ene izmed pravic, ki jih ta obsega. Upoštevati naj bi bilo treba vse pravice, ki jih priznavajo zakoni s področja socialne varnosti (torej tako pravice iz socialnih zavarovanj kot pravice iz sistema socialnega varstva). Vlada navaja, da so prejemniki nadomestil, tudi tisti, ki jim je bilo nadomestilo znižano skladno s spremembami zakonodaje, upravičeni do prejemkov iz socialnega varstva oziroma do razlike med svojimi dohodki ter osnovnim zneskom minimalnega dohodka, če nimajo premoženja in drugih sredstev za preživetje. Glede na to Vlada meni, da delovnim invalidom, ki zgolj z nadomestilom iz invalidskega zavarovanja nimajo zagotovljenih zadosti sredstev za preživljanje, ta pa si lahko zagotovijo s pravico do denarne socialne pomoči, ni kršena pravica do socialne varnosti iz 50. člena Ustave.
11. Vlada meni še, da predlagateljeva primerjava med obravnavanima zadevama in zadevo št. U-I-494/18 ni v celoti ustrezna. Navaja, da ne drži ugotovitev predlagatelja, da so nadomestila za invalidnost po ZPIZ-2 bistveno nižja kot nadomestila po ZPIZ-1 (navedeno je veljalo za nadomestila po ZPIZ-1 v primerjavi z nadomestili po ZPIZ/92). Vlada pojasni, da je višina nadomestil za invalidnost po ZPIZ-2 primerljiva višini nadomestil po ZPIZ-1. Kot kažejo podatki Zavoda, naj bi bila povprečna višina nadomestil po ZPIZ-2 celo višja od povprečne višine nadomestil po ZPIZ-1.
12. Po mnenju Vlade vodi prej navedena ugotovitev do sklepa, da do bistvenih odstopanj v konkretnih primerih odmere nadomestil ne pride zaradi uporabe (nove ureditve) ZPIZ-2 (ki ga zahteva poslabšanje invalidnosti oziroma nastanek nove invalidnosti v konkretnih sodnih primerih), temveč zaradi spremenjenih drugih okoliščin, ki so pomembne za odmero pravic (v konkretnih primerih je to spremenjen, drugačen delovnopravni status zavarovancev – brezposelnost v času nastanka spremembe invalidnosti). Vlada zato meni, da predlagatelj napačno izpodbija prehodno ureditev po ZPIZ-2. V navedenih okoliščinah naj bi do nižje odmere nadomestila za invalidnost prišlo tudi v primeru, če bi bilo nadomestilo odmerjeno po prej veljavni ureditvi iz ZPIZ-1. Zaradi sprememb v stanju invalidnosti v povezavi s spremembami v delovnopravnem statusu upravičenca bi bilo namreč nadomestilo tudi po ZPIZ-1 odmerjeno tožnici oziroma tožniku kot brezposelnima osebama in ne kot osebama, ki sta izgubila delo brez lastne krivde.
13. Ustavno sodišče je odgovora Državnega zbora in mnenji Vlade vročilo predlagatelju, ki se nanje ni odzval.
B. – I.
15. Člen 396 ZPIZ-2 določa:
»(uživanje pravic iz invalidskega zavarovanja, pridobljenih po prejšnjih predpisih, ter ukinitev pravice uživalcem, ki so že izpolnili pogoje za upokojitev)
(1) Uživalci pravic na podlagi preostale delovne zmožnosti (II. in III. kategorija invalidnosti), uveljavljenih po predpisih, ki so se uporabljali do 31. decembra 2002, in uživalci pravic na podlagi preostale delovne zmožnosti (II. in III. kategorije invalidnosti) po ZPIZ-1 obdržijo te pravice v nespremenjenem obsegu tudi po uveljavitvi tega zakona.
(2) Denarna nadomestila se uživalcem iz prejšnjega odstavka usklajujejo enako, kot se usklajujejo pokojnine po tem zakonu.
(3) Uživalci pravic iz prvega odstavka tega člena lahko pridobijo pravice po tem zakonu le v primeru poslabšanja že ugotovljene invalidnosti ali nastanka nove invalidnosti.
(4) Ne glede na določbo prvega odstavka tega člena se zavarovancem, ki na dan 31. decembra 2012 niso v delovnem razmerju ali niso obvezno zavarovani, so pa prejemniki nadomestil iz invalidskega zavarovanja in izpolnjujejo pogoje za priznanje pravice do starostne pokojnine po predpisih, ki so veljali do uveljavitve tega zakona, z uveljavitvijo pravice do pokojnine oziroma najkasneje s 1. majem 2013 preneha izplačevati nadomestilo iz invalidskega zavarovanja, če do tega datuma ne uveljavijo pravice do pokojnine.«
16. Tožnica iz socialnega spora, v zvezi s katerim predlagatelj vlaga prvo zahtevo za oceno ustavnosti, je bila na podlagi pravnomočne sodbe Delovnega in socialnega sodišča v Ljubljani št. Ps 218/2004 z dne 6. 9. 2006 od 12. 2. 2003 dalje razvrščena v III. kategorijo invalidnosti zaradi posledic bolezni s priznano pravico do premestitve oziroma zaposlitve na delovno mesto, z določenimi omejitvami in s polnim delovnim časom. Z odločbo Zavoda št. 2 4 4125042 z dne 18. 1. 2007 ji je bila od 10. 5. 2003 dalje in nato ponovno od 4. 7. 2012 ter tudi od 1. 1. 2013, kot tudi od 1. 2. 2013 in nazadnje na podlagi odločbe Zavoda z dne 28. 4. 2014 od 1. 4. 2014 dalje priznana pravica do nadomestila za invalidnost, ki je v usklajenem znesku od 1. 4. 2014 znašalo 278,17 EUR mesečno. Denarna dajatev je bila tožnici kot uživalki pravic na podlagi preostale delovne zmožnosti, uveljavljenih po predpisih, ki so se uporabljali do 31. 12. 2012, v skladu s prvim odstavkom 396. člena ZPIZ-2 odmerjena po določbah ZPIZ-1. Ker je tožnici delovno razmerje prenehalo neodvisno od njene volje oziroma krivde, ji je bila dajatev odmerjena po drugi alineji prvega odstavka v zvezi z drugo alinejo tretjega odstavka 94. člena ZPIZ-1 v višini 60 odstotkov osnove iz 57. člena ZPIZ-1.
17. Na podlagi novega predloga za oceno invalidnosti je bila tožnici z odločbo Zavoda z dne 22. 1. 2018 na podlagi ZPIZ-2 priznana pravica do premestitve na drugo delovno mesto s stvarnimi omejitvami s polnim delovnim časom od 1. 12. 2017 dalje. Z odločbo z dne 6. 4. 2018 pa je bilo odločeno, da ima tožnica od 10. 2. 2018 dalje pravico do nadomestila za invalidnost v znesku 211,81 EUR mesečno, ki je bilo v skladu s prvo alinejo prvega odstavka 85. člena ZPIZ-2 odmerjeno v višini, določeni v prvi alineji tretjega odstavka tega člena, in sicer 40 odstotkov od invalidske pokojnine, ki bi tožnici pripadla na dan nastanka invalidnosti, ker tožnica ob nastanku invalidnosti ni bila obvezno zavarovana.
18. Tožnik iz socialnega spora, v zvezi s katerim predlagatelj vlaga drugo zahtevo za oceno ustavnosti, je bil na podlagi pravnomočne odločbe Zavoda z dne 3. 10. 2002 od 12. 4. 2002 dalje razvrščen v III. kategorijo invalidnosti zaradi posledic bolezni s priznano pravico do razporeditve oziroma zaposlitve na drugo ustrezno delo, z določenimi omejitvami in s polnim delovnim časom. Z odločbo z dne 19. 11. 2002 mu je bilo od 4. 11. 2002 dalje priznano nadomestilo zaradi manjše plače na drugem ustreznem delu v višini 17.682,21 SIT mesečno.
19. Zaradi ugotovljene spremembe v invalidnosti je bila tožniku kot invalidu III. kategorije invalidnosti z odločbo Zavoda z dne 5. 5. 2005 priznana pravica do dela na delovnem mestu izdelovalec II v proizvodnji z omejitvami s polovico polnega delovnega časa od 1. 5. 2005 dalje. Na tej podlagi mu je bila z odločbo Zavoda z dne 28. 6. 2005 od 1. 6. 2005 priznana pravica do delne invalidske pokojnine v znesku 57.308,47 SIT mesečno. Izplačevanje te je bilo z dnem 29. 5. 2011 ustavljeno, ker je tožniku prenehalo delovno razmerje (odločba z dne 31. 5. 2011), ponovno pa mu je bilo z odločbo Zavoda z dne 14. 12. 2012 priznano izplačevanje delne invalidske pokojnine v višini 321,51 EUR mesečno od 30. 12. 2012 dalje. Glede na to, da je tožnik delal s polovico polnega delovnega časa, mu je bila delna invalidska pokojnina odmerjena v skladu z drugim odstavkom 93. člena ZPIZ-1 v višini 50 odstotkov (odstotek, ki ustreza skrajšanju polnega delovnega časa) od invalidske pokojnine, ki bi mu pripadala na dan nastanka invalidnosti. Skladno z drugo alinejo tretjega odstavka 93. člena ZPIZ-1 se je nato delna invalidska pokojnina povečala še za 40 odstotkov, ker je tožnik izgubil delo brez lastne volje ali krivde.
20. Za tožnika je bil nato podan nov predlog za oceno delazmožnosti. Ker je bilo ugotovljeno poslabšanje njegove invalidnosti, mu je bila z odločbo Zavoda z dne 24. 5. 2017 na podlagi ZPIZ-2 priznana pravica do premestitve na drugo delo z obstoječimi in še dodatnimi stvarnimi omejitvami v krajšem delovnem času od polnega 4 ure dnevno, 20 ur tedensko od 1. 9. 2016 dalje. Z odločbo z dne 7. 6. 2017 je bilo odločeno, da tožniku s 25. 5. 2017 preneha pravica do delne invalidske pokojnine, izplačevanje pa se ustavi s 7. 6. 2017. Z odločbo Zavoda z dne 12. 6. 2017 je bilo tožniku od 26. 5. 2017 dalje priznano delno nadomestilo v znesku 253,60 EUR mesečno, ki je bilo v skladu s šestim (sedaj sedmim) odstavkom 86. člena ZPIZ-2 odmerjeno v višini, določeni v drugem odstavku tega člena, in sicer 50 odstotkov od invalidske pokojnine, ki bi tožniku pripadla na dan nastanka nove invalidnosti. Tožnik se je hkrati pritožil tako zoper odločbo o prenehanju pravice do delne invalidske pokojnine, priznane po ZPIZ-1, kakor tudi zoper odločbo o priznanju delnega nadomestila, priznanega po ZPIZ-2. V pritožbenem postopku sta bili navedeni odločitvi potrjeni kot pravilni z dokončnima odločbama z dne 17. 8. 2017 (ustavitev izplačevanja delne invalidske pokojnine) in z dne 16. 8. 2017 (priznanje pravice do delnega nadomestila).
21. Predlagatelj vlaga prvo zahtevo v zvezi s pravnomočno prekinjenim postopkom odločanja o tožbi tožnice zoper Zavod, s katero izpodbija dokončno odločbo Zavoda z dne 5. 10. 2018, s katero je bila zavrnjena tožničina pritožba zoper odločbo Zavoda z dne 6. 4. 2018. S to odločbo je bilo odločeno, da ima tožnica, delovni invalid III. kategorije invalidnosti zaradi posledic bolezni, od 10. 2. 2018 pravico do nadomestila za invalidnost v znesku 211,81 EUR na mesec ter da se tožnici izplačuje v mesečnem znesku za nazaj za čas, ko je bila prijavljena pri ZRSZ in je izpolnjevala obveznosti po predpisih, ki urejajo trg dela.
22. Drugo zahtevo vlaga predlagatelj v zvezi s pravnomočno prekinjenim postopkom odločanja o tožbi tožnika zoper Zavod, s katero izpodbija dokončno odločbo z dne 16. 8. 2017 v zvezi s prvostopenjsko odločbo z dne 12. 6. 2017, s katero mu je bila od 26. 5. 2017 dalje priznana pravica do delnega nadomestila v znesku 253,60 EUR na mesec. Z isto tožbo tožnik izpodbija tudi dokončno odločbo z dne 17. 8. 2017 v zvezi s prvostopenjsko odločbo z dne 7. 6. 2017, s katero mu je s 25. 5. 2017 prenehala pravica do delne invalidske pokojnine, izplačevanje delne invalidske pokojnine pa je bilo ustavljeno z dnem izdaje te odločbe.
23. Tožnici in tožniku je bilo nadomestilo za invalidnost in delno nadomestilo v skladu s tretjim odstavkom 396. člena ZPIZ-2 treba odmeriti po ZPIZ-2. Zato je Ustavno sodišče štelo, da so procesne predpostavke za vsebinsko odločanje o zahtevah za oceno ustavnosti izpolnjene.
24. Prehodna ureditev iz 396. člena ZPIZ-2 se nanaša na vse uživalce pravic na podlagi preostale delovne zmožnosti (II. in III. kategorija invalidnosti), ki so jih ti pridobili po predpisih, ki so se uporabljali do 31. 12. 2002, in po ZPIZ-1. Predlagatelj zatrjuje, da je v 396. členu ZPIZ-2 protiustavna pravna praznina. Ustavno sodišče svoje presoje zato ni omejilo zgolj na tretji odstavek 396. člena ZPIZ-2. Določbo bo presojalo kot celoto, vendar le kolikor se nanaša na uživalce pravic na podlagi preostale delovne zmožnosti (II. in III. kategorija invalidnosti), ki so jih ti (tako kot tožnica in tožnik iz prekinjenih sodnih postopkov) pridobili po ZPIZ-1.
B. – II.
26. Iz pojasnil, pridobljenih v postopku presoje zahtev, ter iz zakonodajnega gradiva izhaja, da je bil glavni namen reforme invalidskega zavarovanja, uveljavljene z ZPIZ-1, zagotavljanje in varovanje zaposlitve delovnega invalida ter stimulacija aktiviranja njegove preostale delovne zmožnosti.6 Zaradi zagotovitve čim večje zaposlenosti delovnih invalidov, s tem pa tudi njihove socialne integracije, so bile z ZPIZ-1 pravice iz invalidskega zavarovanja spremenjene, prav tako njihova odmera. Temelj nove ureditve je bila uvedba nove definicije invalidnosti, spremljevalnih definicij posameznih stopenj (kategorij) invalidnosti in korelatnih definicij, ki omogočajo oceno stopnje invalidnosti, tj. definicij svojega poklica in preostale delovne zmožnosti.7
27. Po ZPIZ-1 je bila tako invalidnost podana, če se je zaradi sprememb v zdravstvenem stanju, ki jih ni bilo mogoče odpraviti z zdravljenjem ali ukrepi medicinske rehabilitacije in so bile ugotovljene skladno z ZPIZ-1, zavarovancu zmanjšala zmožnost za zagotovitev oziroma ohranitev delovnega mesta oziroma za poklicno napredovanje (prvi odstavek 60. člena). Invalidnost je bila razvrščena v tri kategorije.8 Člen 61 ZPIZ-1 je opredeljeval preostalo delovno zmožnost.9
28. Za primer nastanka invalidnosti II. kategorije je ZPIZ-1 za zavarovance s preostalo delovno zmožnostjo predpisoval naslednje pravice:
– pravico do poklicne rehabilitacije in nadomestila za čas rehabilitacije ter začasnega nadomestila pod pogoji iz 81., 89. in 90. člena ZPIZ-1,
– pravico do premestitve in nadomestila pod pogoji iz prve in druge alineje prvega odstavka 91. člena in 92. člena ZPIZ-1,
– pravico do dela s krajšim delovnim časom od polnega in delno invalidsko pokojnino10 pod pogoji iz 93. člena ZPIZ-1,
– pravico do nadomestila za invalidnost pod pogoji iz prvega in drugega odstavka 94. člena ZPIZ-1 in
– pravico do povračila potnih stroškov pod pogoji iz 107. člena ZPIZ-1.11
29. Za primer nastanka invalidnosti III. kategorije je ZPIZ-1 za zavarovance s preostalo delovno zmožnostjo predpisoval naslednje pravice:
– pravico do premestitve in nadomestila pod pogoji iz tretje alineje prvega odstavka 91. člena in 92. člena ZPIZ-1,
– pravico do dela s krajšim delovnim časom od polnega in delno invalidsko pokojnino pod pogoji iz 93. člena ZPIZ-1,
– pravico do nadomestila za invalidnost pod pogoji iz prvega in tretjega odstavka 94. člena ZPIZ-1 in
– pravico do povračila potnih stroškov pod pogoji iz 107. člena ZPIZ-1.
30. V skladu s prvim odstavkom 95. člena ZPIZ-1 se je delovnemu invalidu namesto pravice do premestitve in nadomestila, pravice do dela s krajšim delovnim časom od polnega in delne invalidske pokojnine ter pravice do nadomestila za invalidnost priznala pravica do poklicne rehabilitacije, če je to zahteval.12
31. ZPIZ-2 je razveljavil ZPIZ-1. Veljati je začel 1. 1. 2013. ZPIZ-2 definira invalidnost v 63. členu. Pri tem ne odstopa bistveno od opredelitve invalidnosti po ZPIZ-1. Do določene mere spreminja le opredelitev III. kategorije invalidnosti13 in glede na to opredelitev preostale delovne zmožnosti (tretja in četrta alineja prvega odstavka 64. člena ZPIZ-2).14
32. Za primer nastanka invalidnosti II. kategorije ZPIZ-2 za zavarovance s preostalo delovno zmožnostjo določa naslednje pravice:
– pravico do poklicne rehabilitacije in nadomestila za čas rehabilitacije pod pogoji iz 72. in 80. člena ZPIZ-2,
– pravico do premestitve pod pogoji iz prve in druge alineje prvega odstavka 81. člena ZPIZ-2,
– pravico do dela s krajšim delovnim časom od polnega, najmanj štiri ure dnevno, pod pogoji iz prvega in drugega odstavka 82. člena ZPIZ-2,
– pravico do začasnega nadomestila pod pogoji iz prvega odstavka 84. člena ZPIZ-2,
– pravico do nadomestila za invalidnost pod pogoji iz prvega in drugega odstavka 85. člena ZPIZ-2 in
– pravico do delnega nadomestila pod pogoji iz prvega odstavka 86. člena ZPIZ-2.15
33. Za primer nastanka invalidnosti III. kategorije ZPIZ-2 za zavarovance s preostalo delovno zmožnostjo določa naslednje pravice:
– pravico do premestitve pod pogoji iz tretje alineje prvega odstavka 81. člena ZPIZ-2,
– pravico do dela s krajšim delovnim časom od polnega, najmanj štiri ure dnevno, pod pogoji iz prvega odstavka 82. člena ZPIZ-2,
– pravico do nadomestila za invalidnost pod pogoji iz prvega in tretjega odstavka 85. člena ZPIZ-2 in
– pravico do delnega nadomestila pod pogoji iz prvega odstavka 86. člena ZPIZ-2.
34. Delovnemu invalidu se lahko namesto pravice do premestitve ali pravice do dela s krajšim delovnim časom od polnega, najmanj štiri ure dnevno, prizna pravica do poklicne rehabilitacije, če tako zahtevo poda najkasneje na dan obravnave na invalidski komisiji I. stopnje. V tem primeru ima vse pravice na podlagi in v zvezi s poklicno rehabilitacijo (83. člen ZPIZ-2).
35. Kot izhaja iz zakonodajnega gradiva, ZPIZ-2 ni v bistvenem posegel v ureditev pravic iz invalidskega zavarovanja, temveč je to v pretežni meri prevzel.16 Spremembe, ki jih je glede na ZPIZ-1 uveljavil ZPIZ-2, naj bi pripomogle k (še) večji zaposlenosti delovnih invalidov (npr. zvišanje zakonsko določene starosti za uveljavitev pravice do poklicne rehabilitacije, odmera nadomestila za čas poklicne rehabilitacije v višjem odstotku, dvig nadomestil za invalidnost za delovne invalide, ki se ponovno zaposlijo).17
B. – III.
37. Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I-494/18 ugotovilo, da je bil 397. člen ZPIZ-1 v neskladju z Ustavo, določilo pa je tudi način izvršitve svoje odločitve. Presojalo je prehodno določbo nove ureditve obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja, ki je urejala položaj dveh skupin delovnih invalidov II. in III. kategorije invalidnosti, uživalcev pravic na podlagi preostale delovne zmožnosti po prej veljavnih predpisih, v razmerju do nove ureditve. Položaj prve skupine je urejal prvi odstavek 397. člena ZPIZ-1, ki je v skladu z načelom varstva pridobljenih pravic tej skupini zagotavljal, da te pravice obdrži v nespremenjenem obsegu tudi po 1. 1. 2003, tj. po začetku uporabe večine določb o pravicah iz invalidskega zavarovanja po ZPIZ-1. Položaj druge skupine pa je urejal tretji odstavek 397. člena ZPIZ-1, po katerem so delovni invalidi II. in III. kategorije invalidnosti, ki so pridobili pravice na podlagi preostale delovne zmožnosti po prej veljavnih predpisih, pridobili pravice po ZPIZ-1, če je pri njih prišlo do poslabšanja že ugotovljene invalidnosti ali nastanka nove invalidnosti. Ustavno sodišče je opisano različno obravnavo navedenih skupin delovnih invalidov presojalo z vidika načela enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave.
38. Ustavno sodišče je ugotovilo, da so bili vsi uživalci pravic na podlagi preostale delovne zmožnosti (II. in III. kategorija invalidnosti), ki so pridobili pravice na podlagi preostale delovne zmožnosti po prej veljavnih predpisih, ob uveljavitvi ZPIZ-1 v enakem položaju. Poslabšanje njihove invalidnosti pa je privedlo do njihove različne obravnave. Ustavno sodišče je opozorilo, da čeprav so bili z vidika varstva pridobljenih pravic njihovi položaji primerljivi tudi ob poslabšanju invalidnosti, navedena okoliščina pri opredelitvi novih pravic iz obveznega invalidskega zavarovanja po novi ureditvi, potrebna zaradi poslabšanja invalidnosti, ni bila upoštevana. To pa je po oceni Ustavnega sodišča privedlo do bistveno slabše obravnave tistih uživalcev pravic na podlagi preostale delovne zmožnosti (II. in III. kategorija invalidnosti), ki so pridobili pravice na podlagi preostale delovne zmožnosti po prej veljavnih predpisih, vendar se je njihova invalidnost v času uporabe ZPIZ-1 poslabšala. Ustavno sodišče je presodilo, da za tako različno obravnavo niso bili podani ustavno dopustni razlogi.
39. Ustavno sodišče je glede na navedeno ugotovilo, da za različno obravnavo delovnih invalidov II. in III. kategorije invalidnosti, ki so pridobili pravice na podlagi preostale delovne zmožnosti po prej veljavnih predpisih, pa je pri njih v času uporabe ZPIZ-1 prišlo do poslabšanja že ugotovljene invalidnosti ali nastanka nove invalidnosti, ter delovnih invalidov II. in III. kategorije invalidnosti, ki so tako kot prvi pridobili pravice na podlagi preostale delovne zmožnosti po prej veljavnih predpisih, vendar pri njih do spremembe že ugotovljene invalidnosti ni prišlo, niso bili podani ustavno dopustni razlogi. Zato je odločilo, da je bila izpodbijana ureditev iz 397. člena ZPIZ-1 v neskladju z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I-494/18 določilo tudi način izvršitve svoje odločitve.
40. Predlagatelj se pri utemeljevanju protiustavnosti 396. člena ZPIZ-2 (tako kot v zadevi št. U-I-494/18) sklicuje tudi na sodbo ESČP v zadevi Krajnc proti Sloveniji. Ker sta ureditvi iz 397. člena ZPIZ-1 in iz prvega do tretjega odstavka 396. člena ZPIZ-2 po vsebini enaki, naj bi stališča, ki jih je ESČP sprejelo v navedeni zadevi, v skladu z 8. členom Ustave zavezovala19 tudi v obravnavani zadevi. Predlagatelj tako meni, da bi izpodbijana ureditev, da bi bila skladna z zahtevami iz 1. člena Prvega protokola k EKČP in zadevo Krajnc proti Sloveniji, morala zagotoviti ohranitev dajatve v nezmanjšani višini oziroma vsaj preprečiti dodelitev bistveno nižje dajatve. Glede na to Ustavno sodišče v nadaljevanju povzema še nekaj bistvenih stališč ESČP iz sodbe v zadevi Krajnc proti Sloveniji.
41. ESČP je v navedeni zadevi, ki je bila v bistvenem podobna izhodiščnemu sodnemu primeru v zadevi št. U-I-494/18,20 ugotovilo, da je bila pritožniku, delovnemu invalidu, uživalcu pravice in nadomestila po ZPIZ/92, ki se mu je invalidnost po 1. 1. 2003 poslabšala in mu je bilo zato v skladu s tretjim odstavkom 397. člena ZPIZ-1 nadomestilo za invalidnost odmerjeno po ZPIZ-1, ki pa je znašalo manj kot polovico nadomestila po ZPIZ/92, kršena pravica iz 1. člena Prvega protokola k EKČP. Ugotovilo je, da je bil za dopustnost posega v pravico, varovano po 1. členu Prvega protokola k EKČP, sicer izpolnjen pogoj zakonitosti posega in da ta služi legitimnemu javnemu (ali splošnemu) interesu,21 ni pa bil izpolnjen pogoj, ki zahteva, da je poseg razumno sorazmeren s ciljem, ki ga poseg zasleduje. ESČP je ugotovilo, da je moral pritožnik nositi čezmerno individualno breme, kar je porušilo pravično ravnovesje, ki ga je treba vzpostaviti med varstvom premoženja in zahtevami splošnega interesa. Pri presoji razumnega sorazmerja je ESČP veliko težo pripisalo tudi različni obravnavi dveh skupin brezposelnih delovnih invalidov, tistih, katerih invalidnost je ostala nespremenjena, in tistih, katerih invalidnost se je po začetku uporabe ZPIZ-1 poslabšala. Kot pomembno je štelo tudi, da znižanja nadomestila, ki je resno vplivalo na pritožnikovo preživljanje, ni ublažil noben ukrep, ki bi omogočil prilagoditev na nove razmere.
42. Kot je bilo že navedeno, predlagatelj zatrjevano protiustavnost 396. člena ZPIZ-2, kolikor se ta nanaša na uživalce pravic na podlagi preostale delovne zmožnosti (II. in III. kategorija invalidnosti), pridobljenih po ZPIZ-1, utemeljuje z enakimi očitki in razlogi, kot jih je navajal v zahtevi št. U-I-494/18 glede 397. člena ZPIZ-1. Prehodni ureditvi iz 397. člena ZPIZ-1 in iz 396. člena ZPIZ-2 sta si (v bistvenem delu) enaki. Vendar ta ugotovitev še ne pomeni, da so stališča, ki jih je Ustavno sodišče sprejelo pri presoji ureditve iz 397. člena ZPIZ-1 (enako velja za stališča ESČP iz sodbe Krajnc proti Sloveniji), (v celoti) upoštevna oziroma neposredno uporabljiva pri presoji 396. člena ZPIZ-2 (v relevantnem delu) v obravnavanih zadevah. Ugotoviti je treba še, ali sta tu obravnavana primera enaka primeru iz zadeve št. U-I-494/18 oziroma, povedano drugače, ali sta položaja tožnice in tožnika iz sodnih postopkov, v zvezi s katerima sta bili vloženi tu obravnavani zahtevi, v bistvenem enaka položaju tožnika iz sodnega postopka, v zvezi s katerim je bila sprejeta odločitev v zadevi št. U-I-494/18.
43. Kot je bilo že večkrat navedeno, je ZPIZ-1 glede na ZPIZ/92 pomembno spremenil ureditev obveznega invalidskega zavarovanja. Za presojo v obravnavanih zadevah je posebej pomembna sprememba načina odmere nadomestil iz obveznega invalidskega zavarovanja, s katerim naj bi se dosegla večja individualizacija njihove odmere.22 Podlaga za odmero nadomestil je bila namreč v vseh primerih zavarovančeva individualna invalidska pokojnina, izračunana na dan nastanka invalidnosti. Pri tem so se upoštevale stopnja zmanjšanja delovne zmožnosti ter zavarovančeva zavarovalna in prišteta doba, implicitno pa se je, upoštevaje invalidsko pokojnino kot osnovo za odmero nadomestil, upošteval tudi vzrok za nastanek invalidnosti. Denarna nadomestila za invalidnost so se odmerila v različnih odmernih odstotkih, odvisnih od stopnje invalidnosti in pravice, ki zagotavlja zaposlitev, delovnega časa in statusa zavarovanca (v delovnem razmerju, v statusu brezposelne osebe, na čakanju na uresničitev pravice, na poklicni rehabilitaciji).23 Ker so se nadomestila iz invalidskega zavarovanja po ZPIZ/92 odmerjala glede na plačo oziroma pokojninsko osnovo,24 je drugačna odmera nadomestil, uveljavljena z ZPIZ-1, povzročila, da so bila nadomestila, odmerjena po ZPIZ-1, nižja od nadomestil, odmerjenih po ZPIZ/92.
44. Do takih (pomembnih, tudi daljnosežnih) sprememb obveznega invalidskega zavarovanja, kot jih je glede na prej veljavno ureditev uvedel ZPIZ-1, z ZPIZ-2 ni prišlo. Tega ne trdi niti predlagatelj, ampak navaja le, da so se glede na ZPIZ-1 bistveno spremenile osnove za odmero invalidskih dajatev in da je odmera odvisna zlasti od invalidske pokojnine, ki bi invalidu pripadala na dan nastanka invalidnosti, zaradi česar naj bi bila višina nadomestil po ZPIZ-2 lahko tudi nižja od nadomestil po ZPIZ-1. Kot izhaja iz pojasnil Vlade, pri čemer se ta sklicuje tudi na podatke Zavoda, navedeno ne drži, nadomestila iz invalidskega zavarovanja, odmerjena po ZPIZ-2, so po višini primerljiva, celo nekoliko višja od nadomestil, odmerjenih po ZPIZ-1. Razlog za slednje je v nekoliko spremenjeni odmeri pravic iz obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja, uveljavljeni z ZPIZ-2, ki naj bi preprečila nadaljnje nižanje višine dajatev iz navedenih zavarovanj, odmerjenih po ZPIZ-1.25
45. Iz primerjave relevantnih ureditev torej izhaja, da spremembe, ki jih je na področju invalidskega zavarovanja uveljavil ZPIZ-2, za uživalce pravic iz invalidskega zavarovanja, pridobljenih po ZPIZ-1, ki se jim je invalidnost v času veljavnosti ZPIZ-2 poslabšala oziroma pri katerih je nastala nova invalidnost, niso imele enake teže oziroma pomena kot spremembe, ki jih je na tem področju uveljavil ZPIZ-1, za uživalce pravic, pridobljenih po predpisih, ki so se uporabljali do 31. 12. 2002, pa je pri njih prišlo do poslabšanja invalidnosti oziroma do nastanka nove invalidnosti v času uporabe ZPIZ-1. Konkretneje navedeno ugotovitev ponazori primerjava ureditve odmere oziroma višine nadomestil, ki sta bili priznani tožnici oziroma tožniku, po ZPIZ-2 in po ZPIZ-1. Do uveljavitve ZPIZ-2G, ki je v določenem obsegu zvišal višino nadomestil iz invalidskega zavarovanja,26 se je nadomestilo za invalidnost oziroma delno nadomestilo po ZPIZ-2 odmerilo v enakem odstotku od invalidske pokojnine, ki bi zavarovancu pripadala ob nastanku invalidnosti, kot nadomestilo za invalidnost oziroma delna invalidska pokojnina po ZPIZ-1 (40 oziroma 50 odstotkov). Da tudi absolutni zneski nadomestil po ZPIZ-2 niso nižji od nadomestil po ZPIZ-1, pa izhaja iz podatkov Zavoda.
46. Navedena ugotovitev pomeni, da obravnavana primera nista v bistvenem enaka primeru iz zadeve št. U-I-494/18. Enako velja glede primerjave s primerom iz zadeve Krajnc proti Sloveniji. Čeprav navedeno pomeni, da presoje očitkov o protiustavnosti prehodne ureditve iz 396. člena ZPIZ-2 ni mogoče opreti na stališča, ki jih je Ustavno sodišče sprejelo pri presoji prehodne ureditve iz 397. člena ZPIZ-1, prav tako tudi ne na stališča, ki jih je sprejelo ESČP v zadevi Krajnc proti Sloveniji, pa navedeno še ne pomeni, da je izpodbijana ureditev v skladu z Ustavo. Navedeno pomeni, da je treba izpodbijano prehodno ureditev oziroma očitke, ki jih predlagatelj uveljavlja zoper to ureditev, presojati v kontekstu, v katerega je ta ureditev umeščena.
47. Predlagatelj izpodbijani prehodni ureditvi, iz katere izhaja, da uživalci pravic na podlagi preostale delovne zmožnosti (II. in III. kategorije invalidnosti) po ZPIZ-1 v primeru poslabšanja že ugotovljene invalidnosti ali nastanka nove invalidnosti pridobijo pravice po ZPIZ-2, očita več kršitev, ki pa so skromno utemeljene (kot je bilo že navedeno, predlagatelj predvsem ponavlja razloge, ki jih je za očitano protiustavnost 397. člena ZPIZ-1 navajal v zahtevi št. U-I-494/18 in ki v tu obravnavani zadevi, kot je bilo pojasnjeno, niso upoštevni). Iz njih pa je mogoče povzeti, da predlagatelj meni, da so uživalci pravic na podlagi preostale delovne zmožnosti (II. in III. kategorije invalidnosti) po ZPIZ-1, ki se jim je v času veljavnosti ZPIZ-2 že ugotovljena invalidnost poslabšala ali pri katerih je nastala nova invalidnost in ki so zato pridobili pravice iz invalidskega zavarovanja po ZPIZ-2, v bistveno slabšem položaju kot drugi uživalci pravic na podlagi preostale delovne zmožnosti (II. in III. kategorije invalidnosti) po ZPIZ-1, ki se jim že ugotovljena invalidnost v času veljavnosti ZPIZ-2 ni poslabšala oziroma pri katerih ni nastala nova invalidnost in ki jim prvi odstavek 396. člena ZPIZ-2 zagotavlja, da tudi po uveljavitvi ZPIZ-2 uživajo pridobljene pravice v nespremenjenem obsegu. Predlagatelj pri tem izhaja iz predpostavke, da so prvi upravičenci v bistveno slabšem položaju (tako ga opredeljuje z vidika nižjih denarnih dajatev, priznanih po ZPIZ-2, v primerjavi s prej pridobljenimi po ZPIZ-1) kot drugi zato, ker so jim bila nadomestila iz invalidskega zavarovanja odmerjena po ZPIZ-2,27 ki naj bi bil glede odmere nadomestil manj ugoden kot ZPIZ-1.
48. Navedene očitke je mogoče presojati v okviru več ustavnih določb, katerih kršitev zatrjuje tudi predlagatelj. Glede na to, da gre pri izpodbijani ureditvi za prehodno ureditev, bo Ustavno sodišče navedene očitke najprej presojalo z vidika načela zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave.
49. Varstvo pridobljenih pravic zoper zakonske posege za naprej je v ustavnem sistemu zagotovljeno v okviru načel pravne države (2. člen Ustave), in sicer zlasti v okviru načela pravne varnosti oziroma načela zaupanja v pravo. To načelo posamezniku zagotavlja, da država njegovega pravnega položaja ne bo poslabšala arbitrarno, torej brez stvarnega razloga, utemeljenega v prevladujočem in ustavno dopustnem javnem interesu.28 Da je prišlo do poslabšanja posameznikovega pravnega položaja (zaradi nove oziroma spremenjene ureditve), je torej conditio sine qua non, da je sploh mogoče govoriti o kršitvi načela zaupanja v pravo.29
50. Izpodbijana določba je ena izmed prehodnih določb nove ureditve obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja, ki uživalcem pravic na podlagi preostale delovne zmožnosti, pridobljenih po prej veljavnih predpisih, v skladu z načelom spoštovanja pridobljenih pravic, ki je eno izmed temeljnih načel obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja,30 zagotavlja varstvo pridobljenih pravic ob prehodu na novo ureditev.31 Tožnici in tožniku iz prekinjenih socialnih sporov sta bili zaradi poslabšanja že ugotovljene invalidnosti priznani poslabšanju invalidnosti ustrezni pravici iz invalidskega zavarovanja po novi (ob nastalem poslabšanju invalidnosti veljavni) ureditvi ter priznani in odmerjeni tema pravicama ustrezni pravici do denarnih dajatev (nadomestil) iz invalidskega zavarovanja. Glede na prej priznani pravici do nadomestil iz invalidskega zavarovanja sta bila zneska novo priznanih nadomestil pomembno oziroma bistveno nižja (za tožnico namesto nadomestila v višini 278,17 EUR nadomestilo v višini 211,91 EUR, za tožnika pa namesto nadomestila v višini 321,51 EUR32 nadomestilo v višini 253,60 EUR). Vendar razlog za to, da sta bili višini nadomestil iz invalidskega zavarovanja, odmerjeni po ZPIZ-2, nižji od nadomestil, ki sta jih tožnica in tožnik pridobila po ZPIZ-1 in uživala pred poslabšanjem invalidnosti, ni v izpodbijani prehodni ureditvi oziroma v ZPIZ-2. Kot je bilo že pojasnjeno (glej 45. točko te obrazložitve), je bil odstotek za odmero nadomestila po ZPIZ-2 enak odstotku za odmero enakovrstnega nadomestila po ZPIZ-1. Prav tako je bilo že pojasnjeno, da so absolutni zneski nadomestil, odmerjeni po navedenih predpisih, primerljivi, odmerjeni po ZPIZ-2 lahko celo nekoliko višji od odmerjenih po ZPIZ-1. Izpodbijana ureditev, v skladu s katero so uživalci pravic po ZPIZ-1 zaradi poslabšanja invalidnosti oziroma nastanka nove invalidnosti pridobili pravice po ZPIZ-2, torej njihovega pravnega položaja ni poslabšala. Zato tudi ni v neskladju z načelom zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave.
51. Predlagateljev očitek, da so uživalci pravic na podlagi preostale delovne zmožnosti (II. in III. kategorije invalidnosti) po ZPIZ-1, ki se jim je v času veljavnosti ZPIZ-2 že ugotovljena invalidnost poslabšala ali pri katerih je nastala nova invalidnost in ki so zato pridobili pravice iz invalidskega zavarovanja po ZPIZ-2, v bistveno slabšem položaju kot drugi uživalci pravic na podlagi preostale delovne zmožnosti (II. in III. kategorije invalidnosti) po ZPIZ-1, ki se jim že ugotovljena invalidnost v času veljavnosti ZPIZ-2 ni poslabšala oziroma pri katerih ni nastala nova invalidnost in ki jim prvi odstavek 396. člena ZPIZ-2 zagotavlja, da tudi po uveljaviti ZPIZ-2 uživajo pridobljene pravice v nespremenjenem obsegu, je mogoče obravnavati tudi v okviru načela enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave, iz katerega izhaja zahteva, da je treba v bistvenem enake položaje obravnavati enako, različne pa različno.33 Pri obravnavi navedenega očitka je treba upoštevati, da predlagatelj po eni strani meni, da je vzrok za neenako obravnavo primerjanih skupin delovnih invalidov (zgolj) v tem, da ZPIZ-2 ni uredil prevedbe dajatev iz invalidskega zavarovanja, pridobljenih po ZPIZ-1, v denarne dajatve iz invalidskega zavarovanja po ZPIZ-2. Na drugi strani pa meni, da je do protiustavne neenake obravnavane navedenih skupin delovnih invalidov prišlo zato, ker so prvi zaradi poslabšanja invalidnosti oziroma nastanka nove invalidnosti pridobili pravice po novi ureditvi, drugi pa so ohranili pravice po prej veljavni ureditvi, ki naj bi bila bolj ugodna kot nova.
52. Kot je bilo že ugotovljeno, nova ureditev oziroma ureditev pravic iz invalidskega zavarovanja po ZPIZ-2 ni manj ugodna kot ureditev pravic iz invalidskega zavarovanja po ZPIZ-1; ureditvi sta v bistvenem enaki, ureditev po ZPIZ-2 je za delovne invalide celo nekoliko bolj ugodna kot prej veljavna. Nova ureditev torej ni vzrok zatrjevane manj ugodne obravnave delovnih invalidov, ki se jim je v času veljavnosti ZPIZ-2 poslabšala invalidnost oziroma pri katerih je nastala nova invalidnost.
53. Za predlagatelja sporne neenake obravnave delovnih invalidov, katerih položaj ureja 396. člen ZPIZ-2, zato tudi ne bi preprečila prevedba denarnih dajatev iz invalidskega zavarovanja po ZPIZ-1 v denarne dajatve iz invalidskega zavarovanja po ZPIZ-2.34 Prevedba pravic, pridobljenih po prej veljavni ureditvi, v pravice po novi ureditvi omogoča, da so vsi (v tem primeru) delovni invalidi ob prehodu na novo ureditev v enakem začetnem položaju, vsi imajo pravice le po novi ureditvi. Navedeno pa ne pomeni, da morebitne spremembe okoliščin, ki vplivajo na uživanje in odmero denarnih dajatev iz invalidskega zavarovanja, na njihove pravice ne bi imele vpliva. Taka ureditev bi namreč pomenila neenako obravnavo zavarovancev obveznega invalidskega zavarovanja. Drugače bi seveda bilo v primeru, če bi bila nova ureditev bistveno manj ugodna od prej veljavne, uživalec pravic po prej veljavni ureditvi, ki bi zaradi poslabšanja invalidnosti oziroma nastanka nove invalidnosti (vse druge okoliščine, ki vplivajo na pridobitev in odmero pravic iz obveznega invalidskega zavarovanja, pa se ne bi spremenile) pridobil pravice po novi ureditvi, pa bi bil zato v slabšem položaju kot pred tem. Vendar za tak primer v obravnavanih zadevah ne gre.
54. V obravnavanih zadevah ne gre le za spremembo invalidnosti, temveč tudi za spremembo delovnopravnega statusa v času nastanka spremembe invalidnosti. Kot opozarja že Vlada, ob upoštevanju podatkov iz zahteve35 sta bili tožnici in tožniku nadomestili po ZPIZ-2 odmerjeni v nižjem odmernem odstotku (posledično sta bila nižja tudi absolutna zneska nadomestil) kot nadomestili, ki sta ju uživala pred spremembo invalidnosti, zato ker sta ob nastanku te spremembe imela drugačen delovnopravni status kot pred tem, ob spremembi invalidnosti sta bila brezposelna, oziroma pravilneje,36 ob spremembi invalidnosti nista bila vključena v obvezno invalidsko zavarovanje. Šteje se, da so osebe, ki so bile obvezno zavarovane, zavarovane za invalidnost, ki je posledica bolezni oziroma poškodbe zunaj dela, tudi po prenehanju obveznega zavarovanja, če ob nastanku invalidnosti izpolnjujejo predpisano pokojninsko dobo za pridobitev teh pravic in niso uživalke starostne, predčasne ali invalidske pokojnine.37 Dejstvo, da oseba ob nastanku invalidnosti (ali njenem poslabšanju ali nastanku nove invalidnosti) ni obvezno zavarovana, pa ne vpliva le na pridobitev pravic na podlagi invalidnosti, temveč tudi na odmero pravic. Prav za to pa gre tudi v obravnavanih primerih nižjih denarnih dajatev iz invalidskega zavarovanja. Ker oseba ni več obvezno zavarovana, lahko ob navedenih pogojih sicer pridobi pravice iz invalidskega zavarovanja, vendar v nižji višini, saj v obvezno zavarovanje ne prispeva več. Glede na to, da je eno izmed temeljnih načel obveznega zavarovanja načelo odvisnosti višine pravic od vplačanih prispevkov, taki rešitvi ni mogoče odrekati razumnosti. Tudi sicer pa je Ustavno sodišče že ugotovilo, da razlikovanje med zavarovanci glede na kriterije, ki so vgrajeni v samo bistvo sistema obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja in z njim neločljivo povezani, med katere spada tudi višina prispevka, ni v neskladju z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave.38
55. Izpodbijana ureditev, po kateri uživalci pravic na podlagi preostale delovne zmožnosti (II. in III. kategorije invalidnosti), ki so jih pridobili po ZPIZ-1, obdržijo te pravice v nespremenjenem obsegu tudi po uveljavitvi ZPIZ-2 in po kateri tisti med njimi, ki se jim je že ugotovljena invalidnost poslabšala ali pri katerih je nastala nova invalidnost, pridobijo pravice po ZPIZ-2, navedenih skupin delovnih invalidov glede na pojasnjeno ne obravnava protiustavno različno. Do njune različne obravnave namreč ne pride zaradi poslabšanja invalidnosti oziroma nastanka nove invalidnosti pri slednji skupini in posledične uporabe nove ureditve po ZPIZ-2, temveč zato, ker ima ta skupina ob spremembi invalidnosti tudi drugačen delovnopravni status kot pred spremembo invalidnosti. Navedeno hkrati pomeni, da se položaji primerjanih skupin v bistvenem razlikujejo. Bistvene razlike v položajih primerjanih skupin posameznikov pa upravičujejo njihovo različno obravnavo. Izpodbijana ureditev zato ni v neskladju z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave.
56. Kot je bilo pojasnjeno, zatrjevanega poslabšanja položaja uživalcev pravic na podlagi preostale delovne zmožnosti (II. in III. kategorije invalidnosti), ki so jih pridobili po ZPIZ-1, pa se jim je že ugotovljena invalidnost v času veljavnosti ZPIZ-2 poslabšala ali pa je pri njih nastala nova invalidnost in so zato pridobili pravice po ZPIZ-2, te pa naj bi bile manj ugodne od pridobljenih po ZPIZ-1, ni mogoče obravnavati v okviru načela zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave. Izpodbijana prehodna ureditev položaja obravnavne skupine delovnih invalidov namreč ni poslabšala. Spremenjen delovnopravni status v času nastanka poslabšanja invalidnosti ali nastanka nove invalidnosti bi namreč v vsakem primeru vplival na odmero pravic iz invalidskega zavarovanja, torej tudi če bi do spremembe invalidnosti prišlo v času ZPIZ-1 oziroma ne glede na spremembo ureditve. Ta vpliv je namreč bistveni del obveznega invalidskega zavarovanja. Navedena ugotovitev pa ne pomeni, da Ustava pravicam iz obveznega invalidskega zavarovanja ne zagotavlja ustreznega varstva.
57. Glede na to, da predlagatelj izpodbijani ureditvi očita neskladje tako s pravico do socialne varnosti iz 50. člena Ustave kot s pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave, je treba najprej pojasniti, da Ustava varstvo pravicam iz obveznih socialnih zavarovanj (med katere spadajo tudi pravica do nadomestil iz invalidskega zavarovanja) zagotavlja v okviru prvega odstavka 50. člena Ustave.39 V okviru pravice do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave so te pravice varovane le v primeru, če so njihovi nosilci tuji državljani,40 česar pa predlagatelj glede tožnice in tožnika iz sprožilnih sodnih primerov ne trdi. Zato bo Ustavno sodišče predlagateljev očitek, da je bistveno znižanje denarne dajatve kljub novemu primeru invalidnosti brez utemeljitve s tehtnimi razlogi v neskladju z navedenimi pravicami, presojalo v okviru pravice do socialne varnosti iz prvega odstavka 50. člena Ustave. Glede na splošnost predlagateljevega očitka je tak tudi odgovor Ustavnega sodišča.
58. Obvezno invalidsko zavarovanje, katerega ureditev in skrb zanj je po izrecni ustavni določbi (drugi odstavek 50. člena Ustave) naloga države, krije zavarovalni primer nastanka delovne invalidnosti. Za primer preostale delovne zmožnosti zagotavlja obvezno invalidsko zavarovanje pravico do poklicne rehabilitacije, pravico do premestitve in pravico do dela s skrajšanim delovnim časom od polnega ter navedenim pravicam ustrezna nadomestila za invalidnost. Za uveljavljanje pravic iz invalidskega zavarovanja je ključna ugotovitev invalidnosti. Vendar ugotovitev invalidnosti še ne zadošča za priznanje pravic iz invalidskega zavarovanja, na pridobitev in odmero pravic namreč poleg obstoja invalidnosti vplivajo še druge okoliščine, npr. vzrok invalidnosti, vključenost v zavarovanje, pokojninska doba in delovnopravni status, ki so temeljne prvine obveznega invalidskega zavarovanja.
59. S sistemom nadomestil za invalidnost naj bi se delovnim invalidom, ki so še delazmožni, zagotavljal ustrezen materialni in socialni položaj v zaposlitvi ali v času čakanja na zaposlitev.41 Glede na navedeno se upravičeno lahko zastavi vprašanje, ali je delovnim invalidom, katerih položaj obravnava ta odločba, zagotovljena ustrezna raven socialne varnosti. Pravice iz obveznega invalidskega zavarovanja in njihov obseg so v temelju odvisne od vključenosti v obvezno zavarovanje in od plačila prispevkov za to zavarovanje. Razlogov, da bi taki ureditvi odrekali razumnost, ni videti. Tega tudi predlagatelj ne trdi. Gre namreč za kriterija, ki sta neločljivo povezana s temeljnim namenom tega zavarovanja. Posledično je zato razumno tudi, da delovni invalid, ki ob poslabšanju že ugotovljene invalidnosti ali nastanku invalidnosti ni vključen v obvezno invalidsko zavarovanje in ne plačuje prispevkov za to zavarovanje, pridobi denarno dajatev iz tega zavarovanja v ustrezno nižji višini.42 Navedeno pa še ne pomeni, da mu ustrezna raven socialne varnosti ni zagotovljena. Pravica do socialne varnosti iz prvega odstavka 50. člena Ustave zagotavlja različne pravice, urejene v okviru socialnih zavarovanj in v okviru sistema socialnega varstva. Zato je treba (tudi) pri obravnavi položaja delovnih invalidov, na katere se nanaša ta odločba, upoštevati vse pravice, ki jim (v določenem trenutku) gredo iz sistema socialne varnosti, torej tako iz obveznega invalidskega zavarovanja kot tudi iz sistema socialnega varstva. Kot opozarjata Državni zbor in Vlada, se lahko delovnemu invalidu namesto pravice do premestitve ali pravice do dela s krajšim delovnim časom od polnega, najmanj štiri ure dnevno, prizna pravica do poklicne rehabilitacije (83. člen ZPIZ-2). V tem primeru ima delovni invalid vse pravice na podlagi poklicne rehabilitacije in v zvezi z njo. Ta pravica mu zagotavlja bistveno višjo raven socialne varnosti kot navedeni pravici.43 Če se delovni invalid ne odloči za uveljavitev pravice do poklicne rehabilitacije, pa se mu v primeru, da iz obveznega invalidskega zavarovanja ne prejme zadostnih sredstev za preživetje (če nima drugega premoženja oziroma drugih sredstev za preživetje),44 ustrezna raven socialne varnosti zagotovi s pravicami iz sistema socialnega varstva (predvsem s pravico do denarne socialne pomoči po Zakonu o socialno varstvenih prejemkih, Uradni list RS, št. 61/10, 40/11, 14/13, 99/13, 90/15, 88/16, 31/18 in 73/18 − ZSVarPre).45
60. Predlagatelj zatrjuje tudi, da je izpodbijana ureditev, ker ne prepreči čezmerno manjše invalidske denarne dajatve, v neskladju z 8. členom Ustave. Pri tem se sklicuje na razloge iz sodbe ESČP v zadevi Krajnc proti Sloveniji. Kot je bilo že pojasnjeno, primer, v katerem je bila sprejeta navedena odločitev, ni v bistvenem enak sprožilnima sodnima primeroma, zato pa tudi stališča ESČP iz navedene zadeve v obravnavani zadevi niso upoštevna. Predlagatelj drugih razlogov za zatrjevano protiustavnost ne navaja. Ustavno sodišča zato ugotavlja, da izpodbijana ureditev ni v neskladju z 8. členom Ustave.
61. Glede na navedeno 396. člen ZPIZ-2, kolikor se nanaša na uživalce pravic na podlagi preostale delovne zmožnosti (II. in III. kategorija invalidnosti), pridobljenih po ZPIZ-1, ni v neskladju z Ustavo.
C.
1 Peti odstavek 18. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 75/19 – v nadaljevanju ZPIZ-2G).
2 Ustavno sodišče je o tej zahtevi že odločilo z odločbo št. U-I-494/18 z dne 7. 10. 2021 (Uradni list RS, št. 171/21).
3 To so bile določbe 60. do 71. člena, 80. do 101. člena, 106. člena, petega odstavka 138. člena, 158. do 163. člena in četrtega odstavka 169. člena ZPIZ-1. Šlo je za splošne določbe o (pojmu) invalidnosti, pogojih za pridobitev invalidske pokojnine, pravicah iz invalidskega zavarovanja in pravici do dodatka za pomoč in postrežbo. Do dneva začetka uporabe navedenih določb so se v zvezi s pravicami iz invalidskega zavarovanja uporabljale določbe ZPIZ/92 ter določbe 72. do 79. člena, 200. in 201. člena, 250. člena, drugega odstavka 251. člena in tretjega odstavka 252. člena, 259., 261. in 262. člena ZPIZ-1.
4 Uporaba 102. do 105. člena ZPIZ-1 je bila odložena do dneva uveljavitve zakona s področja usposabljanja in zaposlovanja invalidov, vendar najpozneje do 1. 1. 2005.
5 Njena uporaba je zahtevala tudi spremembe zakonodaje s področja delovnega in socialnega prava, do teh pa ob uveljavitvi ZPIZ-1 še ni prišlo (glej J. Kuhelj v: M. Kalčič in N. Plavšak (ur.), Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2000, str. 1243−1244).
6 Glej Poročevalec DZ, št. 54/98, str. 8 in 100.
7 Glej tudi M. Kalčič v: M. Kalčič in N. Plavšak (ur.), nav. delo, str. 290−294.
8 II. kategorija invalidnosti je bila podana, če je bila zavarovančeva delovna zmožnost za njegov poklic zmanjšana za 50 odstotkov ali več, III. kategorija invalidnosti pa, če zavarovanec s predhodno poklicno rehabilitacijo ali brez nje ni bil več zmožen za delo s polnim delovnim časom, lahko pa je opravljal določeno delo vsaj s polovico polnega delovnega časa, oziroma če je bila zavarovančeva delovna zmožnost za njegov poklic zmanjšana za manj kot 50 odstotkov ali če je zavarovanec še lahko delal v svojem poklicu s polnim delovnim časom, vendar pa ni bil zmožen za delo na delovnem mestu, na katero je bil razporejen (drugi odstavek 60. člena ZPIZ-1).
9 Člen 61 ZPIZ-1 je določal:
»(1) Preostala delovna zmožnost je podana,
– če zavarovanec lahko dela s polnim delovnim časom in z delovnim naporom, ki ne poslabša njegove invalidnosti, na drugem delovnem mestu, ki ustreza njegovi strokovni izobrazbi oziroma usposobljenosti, ali
– če se zavarovanec s poklicno rehabilitacijo lahko usposobi za delo s polnim delovnim časom na drugem delovnem mestu ali
– če zavarovanec lahko opravlja določeno delo vsaj polovico polnega delovnega časa.
(2) Preostala delovna zmožnost zavarovanca se ugotavlja pri invalidnosti II. in III. kategorije.«
10 Poimenovanje delna invalidska pokojnina za nadomestilo iz 93. člena ZPIZ-1, ki je pripadalo invalidu, ki mu je bila priznana pravica do dela s krajšim delovnim časom od polnega, je bilo z ZPIZ-2 opuščeno, saj je v praksi povzročalo težave zaradi zamenjevanja z drugimi pravicami do pokojnine, kar pa delna invalidska pokojnina ni (glej M. Žiher v: M. Papež in A. Rangus (ur.), Veliki komentar Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (ZPIZ-2), 2., spremenjena in dopolnjena izdaja, Lexpera, GV Založba, Ljubljana 2021, str. 333). ZPIZ-2 tako uporablja pojem delno nadomestilo.
11 Pravice so bile podrobneje urejene v IV. poglavju ZPIZ-1, v 80. do 108. členu. Členi 60 do 66 istega poglavja so vsebovali splošne določbe v zvezi s pravicami na podlagi invalidnosti, med drugim 66. člen ZPIZ-1 splošne pogoje za pridobitev pravic na podlagi invalidnosti.
12 Delovni invalid, ki mu je bila priznana pravica do poklicne rehabilitacije po prvem odstavku 95. člena ZPIZ-1, je imel vse pravice na podlagi in v zvezi s poklicno rehabilitacijo (drugi odstavek 95. člena ZPIZ-1).
13 III. kategorija invalidnosti je podana, če zavarovanec ni več zmožen za delo s polnim delovnim časom, lahko pa opravlja določeno delo s krajšim delovnim časom od polnega, najmanj štiri ure dnevno, oziroma če je zavarovančeva delovna zmožnost za njegov poklic zmanjšana za manj kot 50 odstotkov ali če zavarovanec še lahko dela v svojem poklicu s polnim delovnim časom, vendar pa ni zmožen za delo na delovnem mestu, na katerem dela (tretja alineja drugega odstavka 63. člena ZPIZ-2).
14 Prvi odstavek 64. člena ZPIZ-2 določa:
»Preostala delovna zmožnost je podana,
– če zavarovanec lahko dela s polnim delovnim časom in z delovnim naporom, ki ne poslabša njegove invalidnosti, na drugem delovnem mestu, ki ustreza njegovi strokovni izobrazbi oziroma usposobljenosti, ali
– če se zavarovanec s poklicno rehabilitacijo lahko usposobi za delo s polnim delovnim časom na drugem delovnem mestu ali
– če se zavarovanec s poklicno rehabilitacijo lahko usposobi za drugo delo za najmanj štiri ure dnevno ali
– če zavarovanec lahko opravlja delo najmanj štiri ure dnevno.«
15 Podrobneje so pravice urejene v VIII. poglavju ZPIZ-2, v 70. do 94. členu. Členi 63 do 69 VII. poglavja ZPIZ-2 pa opredeljujejo splošne pojme v zvezi s pravicami iz invalidskega zavarovanja, med drugim 69. člen ZPIZ-2 splošne pogoje za pridobitev pravic na podlagi invalidnosti.
16 Poročevalec DZ z dne 19. 10. 2012 (EPA 730-VI), str. 16.
17 Prav tam in str. 52. Glej tudi M. Kalčič, Spremenjen pravni položaj delovnih invalidov, Delavci in delodajalci, št. 2–3, 2013, str. 257.
18 Tožnik iz socialnega spora, v zvezi s katerim je bila vložena zahteva, je bil od 18. 4. 1989 (čas veljavnosti ZPIZ/92) dalje razvrščen v III. kategorijo invalidnosti zaradi posledic poškodbe pri delu s priznano pravico do razporeditve oziroma zaposlitve na drugem fizično lažjem delu, z določenimi omejitvami v polnem delovnem času. Z odločbo Zavoda z dne 5. 6. 2007 mu je bilo od 1. 4. 1993 in ponovno od 1. 10. 1996 dalje priznano nadomestilo plače za čas čakanja na zaposlitev, ki je usklajeno od 1. 1. 2006 dalje znašalo 338,98 EUR mesečno. Tožnik je bil ob nastanku invalidnosti vključen v obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje kot zaposleni. Na podlagi novega predloga za oceno invalidnosti je bila tožniku, delovnemu invalidu III. kategorije, zaradi posledic poškodbe pri delu 70 odstotkov in bolezni 30 odstotkov v skladu s prvim odstavkom 93. člena ZPIZ-1 priznana pravica do dela na drugem delovnem mestu z omejitvami, s krajšim delovnim časom od polnega, štiri ure dnevno od 1. 7. 2011 dalje. Pravica do delne invalidske pokojnine pa mu je bila priznana z odločbo Zavoda z dne 6. 1. 2014. Navedeni pravici sta mu bili priznani ob upoštevanju 29. člena ZPIZ-1, ki ureja t. i. pasivno zavarovanje. Zahteva je bila vložena v zvezi s socialnim sporom, v katerem je tožnik zahteval odpravo dokončne odločbe Zavoda z dne 7. 6. 2017 o odmeri pravice do delne invalidske pokojnine. Zavod je tožniku delno invalidsko pokojnino v skladu s šestim odstavkom 93. člena ZPIZ-1 odmeril na podlagi drugega odstavka 93. člena ZPIZ-1 v višini 50 odstotkov od invalidske pokojnine, ki bi mu pripadala na dan nastanka nove invalidnosti. Tako odmerjena delna invalidska pokojnina je znašala 211,15 EUR. Zavod je štel, da v tožnikovem primeru, ker je zavarovan po 29. členu ZPIZ-1, niso podani pogoji, da bi mu tako odmerjeno delno invalidsko pokojnino povečal v skladu s tretjim odstavkom 93. člena ZPIZ-1. Delovno in socialno sodišče v Ljubljani je odpravilo navedeno odločitev Zavoda in tožniku dosodilo delno invalidsko pokojnino v višjem znesku, tj. 330,03 EUR. Pri tem je uporabilo četrti odstavek 93. člena ZPIZ-1 in mu delno invalidsko pokojnino odmerilo v višini 80 odstotkov invalidske pokojnine. Tako je odločilo, ker bi bil tožnik z izpodbijano odločitvijo Zavoda glede na višino nadomestila, ki ga je užival pred to odločitvijo Zavoda, sicer prikrajšan. Zoper tako odločitev sodišča prve stopnje se je pritožil Zavod.
19 Prvi odstavek 46. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP) določa, da so države pogodbenice zavezane spoštovati končno sodbo ESČP v vsaki zadevi, v kateri so stranke postopka, pri čemer njeno izvršitev nadzoruje Odbor ministrov (drugi odstavek 46. člena EKČP). V smislu prvega odstavka 46. člena EKČP so tako sodbe ESČP zavezujoče samo v zadevah, v katerih so bile izdane, in samo za države, ki so v konkretnem postopku sodelovale, torej inter partes. Vendar pa imajo sodbe ESČP tudi precedenčni učinek, kar pomeni, da merila iz sodne prakse ESČP podpisnice EKČP zavezujejo tudi izven postopkov, v katerih so bile izdane. S tem, ko se je Slovenija z ratifikacijo EKČP zavezala, da bo na svojem ozemlju zagotavljala varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin iz EKČP, je namreč prevzela tudi obveznost, da bo pri razlagi vsebine posameznih pravic upoštevala prakso ESČP (glej D. Wedam - Lukić, Vpliv odločitev ESČP na odločanje Ustavnega sodišča, Podjetje in delo, št. 6–7 (2010), str. 1039).
20 Tožnik iz izhodiščnega sodnega postopka je bil tako kot pritožnik iz zadeve Krajnc proti Sloveniji do poslabšanja invalidnosti, do katere je prišlo v času veljavnosti ZPIZ-1, uživalec pravic po ZPIZ/92.
21 ESČP je štelo, da je zakonodajna reforma invalidskega zavarovanja, uveljavljena z ZPIZ-1, služila legitimnemu javnemu interesu višje stopnje zaposlovanja invalidov.
22 Kot izhaja iz zakonodajnega gradiva, naj bi se s tem želela doseči predvsem večja uresničitev načela zavarovanja, na katerem temelji obvezno invalidsko zavarovanje (Poročevalec DZ, št. 54/98 (EPA 561), z dne 14. 8. 1998, str. 100).
23 Povzeto po M. Kalčič v: M. Kalčič in N. Plavšak (ur.), nav. delo, str. 278.
24 Glej 109., 125., 131., 132. in 134. člen v zvezi z 62. in 63. členom ZPIZ/92.
25 Poročevalec DZ z dne 19. 10. 2012 (EPA 730-VI), str. 16 in 30.
26 ZPIZ-2G je zvišal odstotek nadomestila za invalidnost za zavarovance, ki ob nastanku invalidnosti niso bili zaposleni ali niso bili obvezno zavarovani (glej prvo alinejo drugega odstavka in prvo alinejo tretjega odstavka 85. člena ZPIZ-2). Izboljšal je tudi položaj nekaterih zavarovancev, ki jim je priznano delno nadomestilo (glej četrti odstavek 86. člena ZPIZ-2).
27 Predlagatelj ne problematizira dejstva, da se zaradi poslabšanja invalidnosti oziroma nastanka nove invalidnosti tudi pri uživalcih pravic po ZPIZ-1 uporabi nova ureditev (odločitvi o priznanju pravic iz invalidskega zavarovanja po ZPIZ-2 zaradi spremenjene invalidnosti pri tožnici oziroma tožniku sta dokončni), nasprotuje le ureditvi višine denarnih dajatev iz invalidskega zavarovanja v obravnavanih primerih.
28 Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-11/07 z dne 13. 12. 2007 (Uradni list RS, št. 122/07, in OdlUS XVI, 86), 13. in 14. točka obrazložitve, in št. U-I-110/15, Up-568/15 z dne 1. 3. 2018 (Uradni list RS, št. 29/18), 26. do 29. točka obrazložitve.
29 Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-220/14, U-I-161/14, U-I-21/15, U-I-30/15, U-I-59/15 z dne 12. 11. 2015 (Uradni list RS, št. 92/15), 32. točka obrazložitve.
30 Glej A. Rangus v: M. Papež in A. Rangus (ur.), nav. delo, str. 45.
31 Drugače kot z ZPIZ/92 (297. člen) se zakonodajalec z ZPIZ-2 (kot tudi ne z ZPIZ-1) ni odločil za prevedbo nadomestil iz invalidskega zavarovanja po prej veljavnem predpisu v nadomestila iz invalidskega zavarovanja po novem predpisu (glej tudi M. Žiher v: M. Papež in A. Rangus (ur.), nav. delo, str. 855 in 941–942, in M. Papež, Pravne pomanjkljivosti invalidskega zavarovanja, Podjetje in delo, št. 6–7 (2020), str. 893).
32 Ob tem je treba opozoriti, da gre pri navedenih zneskih po ZPIZ-1 za znesek nadomestila, ki sta ga tožnica oziroma tožnik prejemala ob prenehanju izplačevanja nadomestila zaradi priznanja novega nadomestila. Navedeno je pomembno, saj se je višina nadomestil, ki sta jih pridobila po ZPIZ-1, v času od priznanja do prenehanja prejemanja teh nadomestil večkrat spremenila, in sicer zaradi nove odmere zaradi spremembe delovnopravnega statusa tožnice oziroma tožnika in zaradi usklajevanja.
33 Po ustavnosodni presoji je treba za presojo o tem, katere podobnosti in razlike v položajih so bistvene, izhajati iz predmeta pravnega urejanja. Če zakonodajalec bistveno enake položaje ureja različno, mora za to obstajati razumen razlog, stvarno povezan s predmetom urejanja (glej odločbo Ustavnega sodišča št. Up-217/14 z dne 7. 2. 2018, OdlUS XXIII, 19, 10. točka obrazložitve).
34 Predlagatelj pri tem izhaja iz prevedbe denarnih nadomestil iz invalidskega zavarovanja, kot jo je urejal 297. člen ZPIZ/92, ki je določal:
»(1) Uživalcem denarnih nadomestil iz 94. člena tega zakona, ki so to pravico uveljavili po predpisih, ki so se uporabljali do 31. 3. 1992, se denarna nadomestila za čas od 1. 4. 1992 po uradni dolžnosti na novo odmerijo po določbah tega zakona.
(2) Če je na novo odmerjeno nadomestilo manjše od zneska, ki je uživalcu pripadal na dan 31. 3. 1992, se nadomestilo tudi po 1. 4. 1992 izplačuje v nezmanjšanem znesku, dokler je to zanj ugodnejše.«
35 Glej 16. in 17. točko (tožnica) ter 19. in 20. točko (tožnik) te obrazložitve.
36 ZPIZ-2 namreč pojem brezposelni opredeljuje ožje, določa namreč, da je brezposelni oziroma brezposelna fizična oseba, ki po predpisih, ki urejajo trg dela, prejema denarno nadomestilo za primer brezposelnosti, ter fizična oseba, ki je do izpolnitve pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine upravičena do plačila prispevkov za pokojninsko in invalidsko zavarovanje s strani ZRSZ (1. točka 7. člena ZPIZ-2). Zakon o urejanju trga dela (Uradni list RS, št. 80/10, 21/13, 63/13, 100/13, 55/17, 75/19, 54/21, 54/22 in 109/23 – v nadaljevanju ZUTD) brezposelne osebe opredeljuje širše, določa, da je brezposelna oseba iskalec ali iskalka zaposlitve, ki izpolnjuje pogoje, določene s tem zakonom (1. točka 5. člena ZUTD). Gre torej tudi za osebe, ki ne uživajo navedenih pravic.
37 Gre za t. i. pasivno zavarovanje (prej 29. člen ZPIZ-1).
38 Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-246/13 z dne 21. 4. 2016 (Uradni list RS, št. 35/16, in OdlUS XXI, 24), 26. in 27. točka obrazložitve.
39 Tako npr. odločba Ustavnega sodišča št. U-I-287/10 z dne 3. 11. 2011 (Uradni list RS, št. 94/11), 21. do 23. točka obrazložitve.
40 Glej npr. odločbo Ustavnega sodišča št. Up-672/16 z dne 13. 3. 2019 (Uradni list RS, št. 32/19, in OdlUS XXIV, 23), 8. do 11. točka obrazložitve.
41 Primerjaj M. Kalčič, nav. delo, str. 257.
42 Glej tudi sklep Ustavnega sodišča št. U-I-54/96 z dne 15. 7. 1999 (OdlUS VIII, 192), 11. in 12. točka obrazložitve, in primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-246/13, 24. do 26. točka obrazložitve.
43 Zakonodajalec je bistveno ugodnejši odmerni odstotek za nadomestilo za čas poklicne rehabilitacije (130 odstotkov, prvi odstavek 80. člena ZPIZ-2) določil s ciljem čim večjega vključevanja zavarovancev v poklicno rehabilitacijo (glej Poročevalec DZ z dne 19. 10. 2012 (EPA 730-VI), str. 16 in 52). Po zaključku poklicne rehabilitacije ima zavarovanec pravico do začasnega nadomestila (84. člen ZPIZ-2) ali pravico do nadomestila za invalidnost (85. člen ZPIZ-2), odvisno od pravice, ki mu je priznana.
44 Za pridobitev pravic iz sistema socialnega varstva in njihov obseg je drugače kot za pridobitev pravic iz obveznih socialnih zavarovanj pomembno, ali ima prosilec druge dohodke ali premoženje (primerjaj odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-110/15, Up-568/15, 13. točka obrazložitve, in št. U-I-73/15 z dne 7. 7. 2016, Uradni list RS, št. 51/16, 13. točka obrazložitve).
45 Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-122/15, U-I-199/15 z dne 17. 3. 2016 (Uradni list RS, št. 24/16), 23. in 24. točka obrazložitve. Glej tudi sodbo velikega senata ESČP v zadevi Béláné Nagy proti Madžarski z dne 13. 12. 2016, 123. do 125. točka obrazložitve.
